Nach dem Abstimmungserfolg: Jetzt kommt es auf die richtige Umsetzung an!
Der Erfolg durch den Ratsbeschluss vom 1. März 2011 ist ein Erfolg wider die Tücken und Eigengesetzlichkeiten der politischen Prozesse: eine von vornherein rationale Alternative setzt sich im Endergebnis auf voller Linie durch, obwohl sie darauf verzichtet hat, was im politischen Geschäft alltäglich ist: man fordert mehr als man durchsetzen will im Bewusstsein, dass die andere Seite die Möglichkeit haben muss etwas zu streichen, ihre eigene "Handschrift" zu zeigen, zu beweisen, dass sie mitgestaltet hat.
Bei aller Freude über diesen Erfolg sind die strukturellen Probleme politischer und administrativer Entscheidungsprozesse nicht verschwunden und droht das Übliche: was als große Lösung akzeptiert worden ist wird administrativ in seine Bestandteile zerlegt, zerprüft, "korrigiert" und "verbessert", schlimmstenfalls bis zur Unkenntlichkeit.
Einfallstor dafür könnte das "Kostencontrolling" werden: ein wunderschönes Wort, mangels präziser Definition kann sich dahinter aber alles Mögliche verbergen.
Denn es hat sich im ganzen bisherigen Verfahren gezeigt, dass die Verantwortlichen schon zwischen Ausgaben und Kosten nicht zu unterscheiden vermögen und anscheinend auch nicht unterscheiden wollen: also wird gespart koste es was es wolle? Es werden Ausgaben vermieden zu Lasten künftiger Kosten oder zu Lasten derjenigen, die sich nicht wehren können: die Künstler, die Beschäftigten, die in den neuen Räumlichkeiten ihre Arbeit verrichten müssen und doch auf die eine oder andere "Annehmlichkeit" zu Gunsten der Einsparung von Ausgaben werden verzichten können, auch wenn dadurch Reibungsverluste entstehen, wertvolle Arbeitszeit verloren geht (die kostet ja nichts, sie ist eh bezahlt - "Eh-da-Kosten") und Aufmerksamkeit und Konzentration auf ihre eigentliche Aufgabe leiden.
Es ist also wichtig, darauf zu achten, dass dieses Kostencontrolling als sinnvolles Instrument ausgestaltet, seinerseits in seiner Funktion kontinuierlich begleitet und überprüft und personell richtig ausgestattet wird: erfüllt es wirklich seine Funktion, ein Optimum zu erreichen zwischen funktionalen Anforderungen und dem Ressourcenverbrauch in ganzheitlicher und langfristiger Perspektive? Die deutsche Verwaltung ist nicht dafür bekannt, dass sie dieses Kunststück problemlos bewältigt. Es wäre Köln zu wünschen, hier ein positives Gegenbeispiel zu liefern, aufbauend auf durchaus vorhandenen Erfahrungen etwa beim Bau des Museumskomplexes.
Es bleiben die Probleme des Rechnungswesens der Stadt Köln, gerade beim Umgang mit Kultur: wann werden sie angepackt?
Falsche Rechnung mit Langfristfolgen: zur Diskussion um die Kosten der Neugestaltung
Es geht um Zukunftsinvestitionen mit Langfristwirkung für den Haushalt der Stadt Köln. Grund genug für sorgfältiges Haushalten.
Bei den früheren Planungen wurde mit Berechnungen gearbeitet, die eine Genauigkeit von +/- 20 % aufwiesen. Insoweit ist man mit Variante 6 schon wesentlich weiter: die Investitionskosten sind durch die Machbarkeitsstudie solide ermittelt.
In der Diskussion gibt es das Problem, das von Kosten geredet wird, man aber Ausgaben meint, Investitionssummen, und die Kosten, d. h. die finanziellen Belastungen für die kommenden Jahrzehnte, gar nicht kennt. Es ist ein großer Unterschied, ob man 50 Millionen in ein Gebäude investiert, dass mindestens 50 Jahre lang nutzbar ist, oder in eine technische Ausstattung, die vielleicht schon nach 10 Jahren erneuert werden muss: das gleiche Investitionsvolumen führt bei technischer Ausstattung mit einer Lebensdauer von 10 Jahren grob gerechnet zu fünfmal höheren Kosten wie bei einem Bauwerk. Vergleicht man Investitionssummen, vergleicht man Äpfel mit Birnen.
Bisherige Vergleiche von Investitionssummen sind also nur als grobe Anhaltspunkte verwendbar, denn die Konsequenzen über Jahrzehnte hinweg im Haushalt der Stadt Köln sind nicht absehbar. Eine sinnvolle Messgröße dafür der jährliche Betriebskostenzuschuss der Bühnen.
Betrachtet man den Betriebskostenzuschuss der verschiedenen Varianten, zeigt sich, dass die Variante 6, die wir der Bürgerinitiative verdanken, in den kommenden Jahrzehnten jedes Jahr etwa 6 Millionen € spart, das summiert sich über die Zeit auf mehr als 100 Millionen €.
Wir haben also systematische Fehler im Entscheidungsverfahren. Wir brauchen eine Überprüfung des Rechnungswesens der Stadt Köln, damit es die Politik über die wirtschaftlichen Folgen von Entscheidungen zutreffend informiert und nicht mit falschen Zahlen zu Fehlentscheidungen veranlasst, die noch unsere Enkelkinder belasten.
Zu den systematischen Fehlern gehört auch eine seltsame Kostenart: "verlorene Kosten" aus früheren Planungen, die der Sanierungsvariante der Bürgerinitiative zugerechnet werden, von denen die Stadt selbst sagt, dass sie keinen Wert mehr haben. Solche Rechnungen lassen Verwaltungsvorschläge schöner erscheinen als sie waren und Alternativvorschläge teurer aussehen als sie sind.
Und das hat sogar Langfristwirkung: wenn man den Haushalt der Bühnen der Stadt Köln mit den Kosten der Fehlplanungen früherer Jahre belastet, zahlen sie noch Jahrzehnte lang anteilig für Zins und Tilgung dieser "verlorenen" Kosten. Kosten, für die sie nichts können, und von denen sie nichts haben.
Deshalb ist zu fordern:
- ein Ende der Rechenakrobatik
- Berechnungen nach anerkannten methodischen Standards
- eine Überprüfung des Rechnungswesens der Stadt Köln, damit es die Politik kompetent unterstützt bei der Einschätzung der langfristigen wirtschaftlichen Folgen von Entscheidungen.
Nach dem Ratsbeschluss vom 7. Oktober 2010
Von der Oper ins Casino - oder lieber umgekehrt?
Neues zur Planung für die Bühnen der "Kulturstadt Köln"
Der Rat hat entschieden und doch nicht entschieden: eigentlich soll die Neugestaltung des Opernquartiers (richtiger: des Bühnenensembles für Oper, Theater und Tanz) nach der Variante 6 erfolgen, die wir dem Bürgerengagement verdanken, aber wesentliche Teile bleiben im Ungewissen, insbesondere Studiobühne, Kinderoper und Opernterrassen. Besonders gravierend: für die Opernterrassen soll eine kommerzielle Nutzung geprüft werden. Lukrativ für die Stadt wäre zum Beispiel ein Spielcasino an dieser Stelle: das spülte ordentlich Einnahmen in die Kassen. Ob das überlegt wird? Wie sollte sonst eine "rentierliche Nutzung" aussehen?
Dabei ist nach den Berechnungen der Stadt die Variante 6
mit Baukosten von 253 Millionen Euro schon um 36 Millionen Euro günstiger, als
die 2009 beschlossene Variante 2, deren Umsetzung in vollem Gange
wäre, hätte die Bürgerinitiative "Mut zu Kultur" sie nicht gestoppt. Bei
den Betriebskosten spart Variante 6 jedes Jahr knapp 6 Millionen Euro, macht auf Dauer mehr als 100 Millionen Euro, die die Stadt weniger für die Bühnen aufbringen muss, bei gleichen oder sogar besseren künstlerischen Möglichkeiten.
Dass dieses bürgerschaftliche Engagement erst eine bessere und kostengünstigere Lösung ermöglicht hat, kommt im Ratsbeschluss nicht zum Ausdruck: Politik ist in Köln eher ein geschlossenes System, in das Engagement der Bürger nicht hineinpasst, es sei denn, um die Politik zu unterstützen und Lücken zu füllen. So möchte der Ratsbeschluss denn auch die Initiative "Mut zu Kultur" in diesem Sinne einbinden: um "Fundraising" zu betreiben, siehe Nr. 8 des Ratsbeschlusses.
Links
Burkhardt Krems, 08.10.2010
Unbelehrbar: Stadt rechnet weiter mit "verlorenen Kosten"
Auch nach dem Ratsbeschluss
und allen Hinweisen in den vergangenen 2 Monaten kalkuliert die
Verwaltung der Stadt Köln die Sanierung weiter mit "verlorenen Kosten"
früherer Planungen, über die gar nicht mehr entschieden werden kann, siehe im Internetauftritt der Stadt Köln, Stand 7.11.2010. Variante 6 wird so 11 Millionen Euro teurer gerechnet. Das wirkt sich auch langfristig aus, weil diese Kosten über die jährlichen Betriebskostenzuschüsse abbezahlt werden müssen: sie enthalten Zinsen und Tilgung für die von der Stadt errechneten Baukosten. Nicht nur die Baukosten werden aufgestockt, die Bühnen werden sich auch in kommenden Jahrzehnten noch die Kosten vorrechnen lassen müssen, für die sie nichts können: Planungen, die die Politik zu verantworten hat und die keine Werte geschaffen haben.
Nach der
Logik der Stadtverwaltung würde selbst die "Null-Variante": Oper und
Schauspiel werden abgeschafft, "Kosten" von mehr als 11 Millionen Euro
verursachen, nämlich jene "verlorenen Planungskosten" einschließlich Machbarkeitsstudie(n).
Burkhardt Krems, 08.10.2010
(Mehr zur Frage einer methodisch korrekten Kostenberechnung)
Neue Planungsgrundlagen ohne verlorene Kosten, aber mit neuen Fehlern? (22.09.2010, aktualisiert 24.09.2010)
Es tut sich etwas in Sachen Planung: die Verwaltung hat neue Berechnungen vorgelegt, die einige Probleme der bisherigen Kalkulation vielleicht beheben, dafür aber neue schaffen. Quellen siehe unten.
Einige wichtige Punkte dieser "Finanzwirtschaftliche(n) Analyse der Varianten 6 und 7":
- Die bisherigen Planungskosten werden im Jahr 2010 "abgeschrieben", d. h. im bilanziellen Jahresergebnis der Bühnen 2009/2010 berücksichtigt, anscheinend nicht mehr als "Kosten" der Sanierungsvarianten. Aufgeführt sind nur noch "Verwendbare Planungskosten bisheriger Projekte" mit 485.000 €.
- Und es wurde eine Wirtschaftlichkeitsberechnung der Varianten 6 und 7 nach der Kapitalwertmethode durchgeführt - einer für diese Zwecke anerkannten Methode. Die Darstellung berücksichtigt den Zeitraum von 40 Jahren (!), nur
- methodisch falsch ist es, die Darlehens-Ein- und Auszahlungen aufzunehmen: solche Aspekte werden gerade durch die Abzinsung aller Zahlungen auf den Zeitwert berücksichtigt. Hier ist man vielleicht dem Irrtum erlegen, mit diesem Verfahren die "Kosten" zu ermitteln: das ist nicht der Zweck des Verfahrens. Bei einer nicht-rentierlichen Investition geht es um die Ermittlung des negativen Kapitalwertes: die Variante ist am günstigsten, die den geringsten negativen Kapitalwert hat.
- Und es folgt ein weiterer Grundsatzfehler: es werden die zu zahlenden Darlehenszinsen mit dem von der Kämmerei für langfristige Investitionen vorgegebenen Zinssatz von 4,5% angesetzt, die Abzinsung (Diskontierung) aller Ein- und Auszahlungen aber erfolgt mit 2% - dem Zinssatz "für eine langjährige, sichere Anlage". Einen solchen Zinssatz verwendet man, wenn man mit Eigenkapital baut. Ansonsten ist der Zinssatz zu verwenden, mit dem man seine Investitionen fremdfinanziert. Denn wenn man nicht heute, sondern erst in 5 Jahren investiert, spart man 5 Jahre lang Kreditzinsen in eben dieser Höhe.
Alle diskontierten Werte sind also mit dem falschen Zinssatz errechnet.
- Zu Recht hat man weitere Investitionen im gesamten Zeitraum von 40 Jahren berücksichtigt, denn die Lebensdauer beträgt nach der Ratsvorlage, Anlage 2 S. 11:
- 7,5 Jahre für die Einrichtungs- und Ausstattungsgegenstände,
- 15 Jahre für die Außenanlagen und die Sanierung des Orchesterproberaumes,
- 20 Jahre für die betriebstechnischen Maschinen und Anlagen,
- 25 Jahre für die Bauleistungen im Produktionszentrum,
- Allerdings ist fraglich, ob der Zeitraum von 40 Jahren wirklich sinnvoll ist: gerade die Kosten der technischen Ausstattungen lassen sich für diesen Zeitraum nicht sicher prognostizieren, so dass der lange Zeitraum von 40 Jahren lediglich die für die ersten 15 bis 20 Jahren bestehende Unterschiede abgezinst wiederholt. Und für einen so langen Zeitraum ist auch fraglich, welcher Diskontsatz die Entwicklung realistisch abbildet.
Es sieht so aus, als wenn sich auch diese Kalkulation im Dickicht der Rechnungssysteme verfangen hat - sie konsequent zu handhaben ist in der Tat nicht ganz einfach: Wirtschaftsplan mit Erfolgs- und Vermögensplan (§ 13 der Betriebssatzung), Betriebskostenzuschuss und Haushaltsplan der Stadt Köln, Liquiditätsplanung usw. sind jeweils entsprechend ihrer unterschiedlichen Funktionen mit Daten zu füllen, die aus den gleichen Lebenssachverhalten entstehen - und dann ist da noch die Investitionsrechnung, die z. T. wieder andere Daten benötigt oder eine andere Auswahl, weil sie nur in die Zukunft schaut, und in der Vergangenheit entstandene Auszahlungen oder Kosten, die im Wirtschaftsplan, in einer Bilanz usw. zu berücksichtigen sein mögen, ausblendet: sie sind nicht entscheidungsrelevant, weil nicht mehr beeinflussbar.
Es bleibt festzuhalten,
- dass auch die neuen Rechenergebnisse nicht verlässlich sind,
- und weiterhin nicht mehr beeinflussbare Kosten als Gegenstand der Ratsentscheidung aufgeführt sind.
Die Entscheidung des Rates kann nur noch zukünftige Kosten beeinflussen. "Bisherige Planungskosten" sind ebenso wie die Kosten der Machbarkeitsstudie Vergangenheit. Das muss dem Rat gesagt werden, will er eine informierte Entscheidung treffen. Denn es geht nicht um die Frage, was im Wirtschaftsplan der Bühnen der Stadt Köln auszuweisen und was dabei entsprechend den gesetzlichen Regelungen als "Anschaffungskosten" anzusetzen ist.
Allerdings scheint in der Tendenz klar, was bereits früher ausgeführt wurde:
- Die Sanierungsvariante 6 ist im Vergleich zur früheren Neubauvariante auch im langfristigen Vergleich kostengünstiger (und sie hat viele qualitative Vorteile)
- die Langfristbetrachtung verdeutlicht den Kostenvorteil, der sich jedes Jahr erneut auswirkt, in der Summe also sehr erheblich für den Haushalt der Stadt ist.
Das sei hier als erste Ergebnisse einer Überprüfung der neuen Berechnungen mitgeteilt. Über weitere Ergebnisse wird an dieser Stelle berichtet werden.
Burkhardt Krems, 22./24.09.2010
Link zu den Dokumenten
Hinweis zur Quellenlage
Es handelt sich lt. Deckblatt um "Anlage 2 zur
Beschlussvorlage „Sanierung des Opernhauses, des Schauspielhauses und
der Opernterrassen am Offenbachplatz“. Finanzwirtschaftliche Analyse der
Varianten 6 und 7. Erstellt von: Kremer – Hamböker – Boddenberg
Wirtschaftsprüfer / Steuerberater Köln", aufgeteilt auf 4 Dokumente, jeweils undatiert und mit Ausnahme des Deckblattes ohne Angabe des Verfassers und Verantwortlichen. Die Erstelldaten der Dateien ergeben das Datum 13.09.2010 bzw. für die
Analyse der Variante 6 (Anlage 2-2) bereits den 04.08.2010.
Planung mit "verlorenen Kosten"? (17.09.2010)
Kölner Verwaltung rechnet falsch und gefährdet die zeitgerechte Realisierung
Die
Stadt Köln plant die Neugestaltung des Opernquartiers mit
Opern- und Schauspielhaus, beide vom selben
Architekten, Wilhelm Riphahn, entworfen (1957 bzw. 1962 fertig gestellt)
und denkmalgeschützt. Die vorhandenen Gebäude genügen schon
dem Brandschutz nicht mehr, erst recht nicht anderen Anforderungen an
Statik, Bühnentechnik, Akustik usw.
Rund 10
Millionen Euro hat man bereits für die Planungen aufgewendet, die für
das Theater den Abriss und einen Neubau vorsahen, der das alte Opernhaus überragen und in den Schatten stellen würde. Dann trat eine
Bürgerinitiative auf den Plan, unterstützt von der gefeierten
Intendantin des Theaters, Karin Beier, kritisierte die hohen Kosten und
die Zerstörung des denkmalgeschützten Ensembles aus Oper und Theater und
forderte statt dessen die Sanierung des Theaters, die zudem wesentlich
kostengünstiger sei. Ein Bürgerbegehren war erfolgreich, der Rat
übernahm die Forderungen und machte so den Bürgerentscheid überflüssig.
Die
Konkretisierung der Forderungen ergab zwei "Sanierungsvarianten", mit Nr.
6 und 7 bezeichnet, die die Verwaltung der ursprünglichen Neubauplanung
gegenüberstellte. Wichtig war vor allem der Kostenvergleich: war es
richtig, dass die Sanierung "billiger" kommt? Nicht so, wie die
Bürgerinitiative es vorgerechnet hatte, denn die Verwaltung der Stadt
Köln rechnete in die Sanierungsvarianten auch etwa 10 Millionen Euro "verlorene Kosten" hinein: die bereits entstandenen Kosten für die
bisherige Planung. So wurden die Varianten 6 und 7 entsprechend teurer. Und die
Kosten einer Machbarkeitsstudie von 1,3 Mio. Euro wurden diesen Varianten auch gleich
aufgebürdet, siehe den Alternativenvergleich der Verwaltung vom 25.08.2010.
Dabei kann man schon bei Wikipedia
nachlesen, dass "verlorene Kosten", üblicherweise als "sunk costs"
bezeichnet, nicht berücksichtigt werden dürfen: sie können durch eine
Entscheidung nicht mehr beeinflusst werden. Sie als Vor- oder Nachteil
einer der Alternativen zu werten ist ein Verstoß gegen die Regeln der
Logik: gleich wie man entscheidet, an diesen Kosten ändert sich nichts. Bei Investitionen - wie hier - ist es ein Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot, einer rechtsverbindlichen Vorgabe auch für die Kommunen.
Macht nichts: obwohl darauf aufmerksam gemacht,
enthält auch die Vorlage für die endgültige Entscheidung des Kölner
Stadtrates diese Berechnung (Zugang zur Ratsvorlage). Damit blamiert sich die Kölner Verwaltung
nicht nur, sie gefährdet auch das Vorhaben: eine Entscheidung auf
objektiv falscher Datengrundlage, die auch noch das Gebot der
Wirtschaftlichkeit verletzt, könnte angefochten oder beanstandet werden,
was das Vorhaben weiter verzögert. Und darin sind sich alle Seiten
einig: es muss jetzt vorangehen, Oper und Theater brauchen
Planungssicherheit!
Burkhardt Krems, 17.09.2010
Weitere Links:
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es ist zu begrüßen, dass Sie sich kritisch mit den aktuellen Kostenplänen für die Sanierung von Oper und Schauspiel befassen. Ich habe dies ja eindeutig im Vorfeld getan und ich stehe unverändert dazu, dass meine Kostenschätzung von 180 Mio Euro für die seinerzeit von Gerling & Co. vorgesehene Variante - damals noch mit 140 Mio ermittelt - unverändert Gültigkeit hat. Wenn man zusätzlich natürlich die immer schon ausgelagerten Elemente - jetzt z.B. durch einen Tiefbau neben dem Ensemble - jetzt fälschlicherweise auch als "Sanierungsteil" mit einbezieht, muss man ja an die 230-240 Millionen Euro Gesamtkosten kommen.
Es ist betriebswirtschaftlich ein "Witz" die Abzinsung mit 2,5 % anzusetzen, wenn man vorher mit Darlehenszinsen von 4,5 % kalkuliert hat. Hier ist Ihnen voll und ganz zuzustimmen. Das gleiche gilt für die "verlorenen Kosten" der Planung. Da ist schon lächerlich, diese Kosten jetzt der Sanierungsvariante noch "obendrauf" zu satteln.
Es hat sich an der Dummheit der Kölner Verwaltung nach wie vor leider nichts geändert.
Freundliche Grüße Ihr Klaus Feinen
vielen Dank für Ihren Beitrag - ich zweifle manchmal, ob ich nicht irgend etwas Wichtiges übersehen habe, eine Verwaltung einer Großstadt kann doch solche Fehler nicht machen ...
Mit Ihrer Kostenschätzung haben Sie wohl, wenn ich es richtig sehe, dazu beigetragen, dass hier eine Kurskorrektur zustand kam, und jetzt vielleich etwas entsteht, womit wir wirklich zufrieden sein können.
Bleibt noch die dringend benötigte Aufgabe, wirtschaftliche Rationalität in die Verwaltung der Stadt Köln hineinzutragen. Wenn solche Fehler passieren, ist es schon keine Sache von individuellen Fehlern, sondern von tiefergreifenden Struktur- und Qualifikationsproblemen.
Freundliche Grüße Burkhardt Krems
Online-Verwaltungslexikon http://www.olev.de / krems (at) olev.de