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Literatur und Quellen zu Public Management

Ergänzungen und Kommentare zum Verzeichnis im Online-Verwaltungslexikon olev.de 

Die Entwicklung aus Schweizer Sicht

Schedler, Kuno (2013): Zwanzig Jahre New Public Management: Eine Reflexion. In: IMPacts Ausgabe 06 – Dezember 2013, S. 15-17 und online über Alexandrina

Der Reformansatz: was Absicht war für die Kommunen

Beschluss der Innenministerkonferenz (IMK) vom 21.11.2003

"Durch die Reform des Gemeindehaushaltsrechts (soll)

  • das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen von der bislang zahlungsorientierten Darstellungsform auf eine ressourcenorientierte Darstellung umgestellt und 
  • die Steuerung der Kommunalverwaltungen statt durch die herkömmliche Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) durch die Vorgabe von Zielen für die kommunalen Dienstleistungen (Outputsteuerung) ermöglicht werden. 

Die IMK geht davon aus, dass die Reform des kommunalen Haushaltsrechts einen grundlegenden Wandel der kommunalen Haushaltswirtschaft und der Kommunalverwaltungen bewirken wird. 

(Anmerkung: Die IMK nimmt in ihrem Beschluss die Anlagen, aus denen nachfolgend zitiert wird, zustimmend zur Kenntnis)
 

IMK-Beschluss vom 21.11.2003, Anlage 1:

Arbeitskreis III Kommunale Angelegenheiten und Unterausschuss Reform des Gemeindehaushaltsrechts (UARG) der Innenministerkonferenz (IMK). 8./9. Oktober 2003: Reform des Gemeindehaushaltsrechts: Von einem zahlungsorientierten zu einem ressourcenorientierten Haushalts- und Rechnungswesen. Bericht für die Ständige Konferenz der Innenminister- und senatoren der Länder am 19./21. November 2003

S. 1 f.

1. Ziele der Reform des Gemeindehaushaltsrechts

1.1 Die Kommunen in Deutschland haben Anfang der 90er Jahre unter dem Schlagwort „Neues Steuerungsmodell“ eine Reform der Kommunalverwaltungen eingeleitet, mit der die Steuerung der Kommunalverwaltungen von der herkömmlichen Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) auf eine Steuerung nach Zielen für die kommunalen Dienstleistungen (Outputsteuerung) umgestellt werden soll.

1.2 Struktur-Elemente für eine vollständige Realisierung dieser neuen Verwaltungssteuerung sind

  • - die Darstellung der Verwaltungsleistungen als Produkte,
  • - die Dezentralisierung der Bewirtschaftungskompetenz für den Einsatz von Personal- und Sachmitteln,
  • - die Budgetierung der bereitgestellten personellen und sächlichen Ressourcen nach Fachbereichen (Aufgabenbereichen)
  • die Zusammenfassung von Aufgabenverantwortung und Ressourcenverantwortung in einer Hand,
  • die Kosten- und Leistungsrechnung über die bisherigen kostenrechnenden Einrichtungen hinaus nach Bedarf in weiteren Verwaltungsbereichen,
  • die Entwicklung von Kennzahlen über Kosten und Qualität der Verwaltungsleistungen als Steuerungsinstrumente sowie ggf. für interkommunale Vergleiche,
  • Einführung eines Berichtswesens für die periodische Information über die Zielerreichung als Grundlage für Steuerungsmaßnahmen,
  • die Gesamtdarstellung von Ressourcenaufkommen und Ressourcenverbrauch sowie der Vermögens- und Kapitalposition zur Vermittlung eines vollständigen Bildes über die tatsächliche Ertrags-, Finanz- und Vermögenslage der kommunalen Körperschaft,
  • die Zusammenfassung des Jahresabschlusses der kommunalen Körperschaft mit den Jahresabschlüssen der ausgegliederten, von der Kommune beherrschten, rechtlich unselbständigen und selbständigen Einheiten und Gesellschaften zu einem Gesamtabschluss als Rechnungslegung über alle Aktivitäten einer Kommune.

1.3 Das herkömmliche kommunale Haushalts- und Rechnungswesen stellt für eine in dieser Weise veränderte Verwaltungssteuerung und Haushaltswirtschaft die erforderlichen Informationen über Ressourcenaufkommen und Ressourcenverbrauch nur unzureichend dar. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit für eine grundlegende Reform des kommunalen Haushaltsrechts.

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Komponenten eines neuen kommunalen Rechnungswesens 

(Beschluss der Innenministerkonferenz vom 24.11.2000: http://www.haushaltsreform.de/IMK-AK-III-Beschluss-2000-10-09.pdf)

- eine Ergebnisrechnung anstelle einer Gewinn- und Verlustrechnung, mit welcher der Ergebnishaushalt (bisher Verwaltungshaushalt) korrespondiert,

- eine Vermögensrechnung bzw. eine kommunale Bilanz,

- eine Finanzrechnung (Zahlungsrechnung) als dritte Komponente, die mit der Erfassung aller Einzahlungen und Auszahlungen die Änderung des Bestandes an liquiden Mitteln nachweist und durch welche die Ein- und Auszahlungen für Investitionen (bisher Vermögenshaushalt) rechnungsmäßig abgewickelt werden.

"Betriebswirtschaftslehre": die richtige Disziplin für die öffentliche Verwaltung?

Geht es um das Schicksal von Betrieben, ihr Überleben, Blühen und Gedeihen? In der Privatwirtschaft mag das eine sinnvolle Orientierung sein, aber auch für die öffentliche Verwaltung? Für sie sollte es doch eher darum gehen, öffentliche Anliegen wahrzunehmen, das Gemeinwohl zu fördern. Dazu kann auch die Abschaffung der "Behörde", im BWL-Sprachgebrauch: des Betriebes, gehören. Organisationen sind im übrigen generell Zweckschöpfungen: in erster Linie ist also zu fragen, für welche Zwecke sie geschaffen worden sind.

Und daran schließt sich dann die Erkenntnisse an, die die "neue Institutionenökonomik", 1937 begründet und mehrfach durch Wirtschafts-Nobelpreise in ihrer Bedeutung hervorgehoben, zeigt: es kann sein, dass "Betriebe" die eigentlichen Zwecke nur unzureichend erfüllen. Betriebe sind also problematische Zweckschöpfungen, und es stellt sich die Frage, ob sie sinnvolle Lösungen darstellen oder eher die Deckung des (auch: öffentlichen) Bedarfs über den Markt oder über Kooperationen - oder durch gesellschaftliche Akteure - bis hin zur gemeinsamen Bewirtschaftung von  Gütern als Allmende (für die Analyse der Leistungsfähigkeit gemeinsamer Bewirtschaftung erhielt Elinor Ostrom 2009 den Wirtschafts-Nobelpreis!).

Die in der BWL fleißig diskutierten Frage nach den Betriebstypen ist also in einen größeren Zusammenhang einzuordnen: welches Arrangement ist für die Erfüllung der Zwecke am besten geeignet ist, welche Folgeprobleme ergeben sich? Damit kommen auch die speziellen Fragestellungen der Transaktionskosten - und der Principal-Agent-Theorie in den Blick, von denen die BWL-Literatur selten Notiz nimmt. Denn möglicherweise müsste dafür das Gesamtkonzept geändert werden.

Aber der Gewinn wäre beträchtlich: endlich gerät die Frage in den Blick, wie denn sichergestellt werden kann, dass diejenigen, die etwas für andere tun (die Beschäftigten, Lieferanten, Auftragnehmer, Professoren an Hochschulen usw.), dies auch im Interesse des "Auftraggebers" (im weitesten Sinne), im Interesse des Gemeinwohls, tun, und nicht im Eigeninteresse, und mit welchen "Transaktionskosten" es verbunden ist, dies sicherzustellen.

Auch die Fragestellung des Managements von Ressourcen durch Gemeinschaften ohne Staat und Markt, durch die Preisträger des Wirtschaftsnobelpreise 2009 ins öffentliche Bewusstsein gerückt, wird nicht aufgegriffen: dabei liegt in diesen Gestaltungsmöglichkeiten ein interessantes Potenzial für die Erfüllung von Gemeinwohl-Aufgaben, die bisher eher staatlicher Regulierung überantwortet werden, wenn man sie nicht dem Markt überlässt. Siehe z. B. Elinor Ostrom: Gemeingütermanagement – eine Perspektive für bürgerschaftliches Engagement. In: Helfrich. Silke (Hrsg.): Wem gehört die Welt? Zur Wiederentdeckung der Gemeingüter. München 2009, S. 218-228, oder den Beitrag von Hartmut Kliemt zur Verleihung des Nobelpreises an Elinor Orstrom, FAZ vom 13.10.2009:

"Elionor Ostrom untersucht lieber konkrete Institutionen, als abstrakte ökonomische Modelle. Mit ihrer Forschung zeigt sie am Beispiel der Schweizer Almbauern oder des Wassersystems von Nepal, wie sich die Nutzer von Gemeinschaftsgütern selbst Regeln setzen. Staatseingriffe sind nicht zwingend nötig."

Kriterien für Lehrbücher Public Management (PM)

  1. Wissenschaftlichkeit: Beachtung der Standards

    Quellen werden zitiert und zutreffend wiedergegeben, unterschiedliche Meinungen werden referiert, Begriffe werden definiert und in der definierten Bedeutung konsequent verwendet

  2. "Public" Management

    Berücksichtigung der Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung (bzw. Non-Profit-Institutionen)

  3. Anwendungsbezug

    Erläuterung durch Praxisbeispiele und "Test" daran

  4. Empirische Orientierung
  5. Berücksichtigung der internationalen Quellen

    PM ist keine deutsche Disziplin. Wer sich auf deutsche Literatur beschränkt, schöpft den vorhandenen Bestand an Wissen nicht aus: bereits Österreich und deutschsprachige Schweiz liefern wesentliche Quellen für das Thema, praktische Beispiele, vor allem für gelingende Reformen.

  6. Systemmodell

    Das Systemmodell ist international als Struktur für die Beschreibung von Public Management akzeptiert, einschließlich OECD, Weltbank, UNO, EU. Ohne diese gedankliche Grundstruktur lassen sich Literatur und internationale Praxis nicht verstehen, sie liefert zugleich eine Struktur für die Beschreibung, Analyse und Bewertung von Praxis.

    Dazu gehören insbesondere die Unterscheidung von Input  (als Ressourceninput),  und vor allem Outcome (Wirkungen, Beitrag für das Gemeinwohl, zur Lösung gesellschaftlicher Probleme usw.). Für die Systemleistung gibt es keine international akzeptierte Bezeichnung, möglich ist "Prozess" oder "Leistungserstellung". Das Systemmodell umfasst also die Phasen Input,  Prozess/ Leistungserstellung, Output, Outcome.

Lehrbücher - nicht immer verläßliche Quellen

Heuermann / Tomenendal 2010: Verwechselung von KGSt und KBSt

Heuermann, Roland / Tomenendal, Matthias u. a.: Öffentliche Betriebswirtschaftslehre: Theorie, Praxis, Consulting. München 2010

Ausführlich referieren und diskutieren sie Wirtschaftlichkeitsbetrachtung nach WiBe, ein Konzept der - als Reformmotor und maßgebliche Institution für Management in der öffentlichen Verwaltung - renommierten "KGSt", der "Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement, nur dass dabei eine Verwechslung vorliegt: Herausgeber des Konzepts ist die KBSt, die eine ganz andere Funktion hat: "Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung im Bundesministerium des Innern. Website http://www.kbst.bund.de." Das dies bei der ausführlichen Referenz aus den Quellen nicht aufgefallen ist, erstaunt. Anscheinend sind die Verfasser nicht wirklich mit der Verwaltungslandschaft vertraut, sonst wäre ihnen dieser Fehler nicht passiert.


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