Gebäudewirtschaft der Stadt Köln: mit 80 Millionen auf Abwegen?
7% Zinsen auf einen zu hohen Betrag als Teil der "Kostenmiete"
Für Bildung und Verwaltung sind Gebäude unverzichtbar. Sie bereitzustellen, zu unterhalten, dafür soll die Gebäudewirtschaft sorgen. Als Sondervermögen der Stadt nimmt sie die Eigentümerrechte wahr und "vermietet" sie an die Bedarfsträger der Stadt. Und da sie ja auch städtisch ist, akzeptiert man, was sie als Miete berechnet. Dabei unterliegt sie rechtlichen Vorgaben, die auch dem Sinn ihrer Tätigkeit entsprechen: sie soll "wirtschaftlich" handeln, also gute Leistungen zu angemessenen Entgelten erbringen. Statt dessen berechnet sie ihren Mietern aber Kosten von etwa 80 Millionen Euro pro Jahr, die sie selbst gar nicht hat: kalkulatorische Zinsen von 7% auf den anfänglichen Gebäudewert. Damit kann sie dann bestens wirtschaften, ohne Kontrolle durch den Rat - selbständig zu wirtschaften ist ja gerade ihr Auftrag - und "erwirtschaftet" dann 50 Millionen Euro "Gewinn", den sie stolz als Erfolg ausweist und an den Haushalt abführt. Bleibt noch eine Differenz von 30 Millionen Euro: wo sind sie geblieben? Mehr dazu ...
Bauplanung entgegen den Regeln der Logik
Planen und Bauen ist auch ihre Aufgabe. Dazu berät sie den Rat in der Frage, nach welchem Standard Schulen gebaut werden sollen: nach gesetzlichen Vorgaben für Energieeinsparung (EnEV2009) oder nach dem Passivhausstandard. Letzterer sei wirtschaftlicher, weil die höhere Investition durch die Energieeinsparung mehr als ausgeglichen wird, rechnete sie dem Rat vor. Nur leider mit erstaunlichen Fehlern. So wurde die Nutzungsdauer der Schulen, einschließlich aufwändiger Technik des Passivhauses, mit 80 Jahren angesetzt, und der Restwert nach 30 Jahren verrechnet mit den Herstellungskosten. Immerhin sind die gröbsten Mängel inzwischen abgestellt, es bleiben aber Umplanungskosten von 260.000 Euro und Bauzeitverzögerungen bis zu 9 Monate. Und eine Überprüfung aller bisherigen Berechnungen wäre notwendig, wird anscheinend aber nicht angepackt. Jedenfalls wurde dem Rat nichts darüber mitgeteilt, und er ist doch über alle wesentlichen Angelegenheiten zu informieren. Mehr dazu ...
95% unzufriedene Kunden und keine Besserung in Sicht?
Eine Organisationsanalyse sollte klären und Lösungen bringen. Wesentliche Probleme werden gar nicht erst erkannt, Ursachen nicht erforscht, externer Sachverstand gar nicht erst gefragt, dafür viel Aufwand verursacht. Was als Lösung vorgeschlagen wird, greift zu kurz. Mehr dazu ...
Gebäudewirtschaft zu Unrecht in der Kritik?
Falsche Wirtschaftlichkeitsberechnungen und Mietberechnungen mit Kosten, die gar nicht entstehen, Gewinne, die nicht erwirtschaftet worden sind: dafür ist die Gebäudewirtschaft verantwortlich. Die (Mit-) Verantwortung von Verwaltung und Politik entlastet sie nicht. Und es ist nicht erkennbar, dass es künftig anders laufen wird.
Falsche Wirtschaftlichkeitsberechnung zum Schaden der Stadt
Passivhäuser haben aufwändige Gebäudetechnik, und die hat ihren Preis.
Die Gebäudewirtschaft hat in ihrer Wirtschaftlichkeitsberechnung für die
Grundschule Fühlinger Weg, als Muster (!) für alle künftigen
Schulbauten, die Gebäudetechnik auf 80 Jahre abgeschrieben. Da sträuben
sich schon dem Normalverbraucher die Nackenhaare: Lüftung und
andere Technik auf 80 Jahre Lebensdauer zu kalkulieren ist blanker
Unsinn. Nur durch derartige Manipulationen kam die Gebäudewirtschaft
dann zu der Empfehlung an den Rat, die Grundschule im Passivhausstandard
zu bauen, weil das "sich rentiere" (ausführlich dazu siehe Anlage 1 der Dienstaufsichtsbeschwerde).
Aufgrund dieser Fehlkalkulation wurden Schulen nach dem Passivhausstandard geplant, was 100 Millionen Euro mehr gekostet hätte, nach der Korrektur musste umgeplant werden, mit Umplanungskosten von 260.000 €
und Bauzeitverzögerungen bis zu 9 Monaten (so die Angaben der
Gebäudewirtschaft selbst). Das alles spielt keine Rolle? Jedenfalls schweigen Verwaltung und Politik dazu bzw. erklären das Problem für beseitigt. Es wird auch gar nicht geprüft, welche weiteren Wirtschaftlichkeitsberechnungen ebenfalls mit
derartigen Fehlern vorgenommen worden sind und deshalb korrigiert
werden müssten. Oder es wurde die Wirtschaftlichkeit überhaupt erst gar nicht geprüft. So anscheinend 2012 beim Neubau einer Ganztagserweiterung für die Realschule Neusser Straße 421, 50737 Köln-Nippes (Ratsvorlage 5272/2011, Beschluss vom 28.06.2012), Investitionssumme im Passivhaus-Standard: 5 Millionen Euro. Nach den Berechnungen bei anderen Schulen dürften das mindestens 10% höhere Investitionen sein, und alles in allem damit auch mindestens 10% höhere Folgekosten im Ergebnishaushalt verursachen.
Stattdessen wird der Gebäudewirtschaft Entlastung erteilt, ihr also
bescheinigt, dass sie ordentlich gewirtschaftet hat. Das ist Köln.
Mietberechnungen
Rat und Öffentlichkeit über
Jahre hinweg zu täuschen, indem ein Gewinn der GW ausgewiesen wird, der gar nicht erwirtschaftet worden ist, das ist
keiner Rede wert? Darüber - so möchte es manch ein Ratsmitglied - sollte man den Mantel des Vergessens breiten, eine Änderung sei doch seit Jahren (!) in Arbeit? Nicht nur das: die Gebäudewirtschaft habe bei der Kämmerei sogar die Herabsetzung des Zinssatzes beantragt. Seltsam: dann hätte man gar keinen Gewinn mehr ausweisen können, sondern sogar Verluste - hat die Gebäudewirtschaft das wirklich gewollt? Nachweise fehlen. Denn die Gebäudewirtschaft hat das nicht getan, was sie hätte tun müssen, wenn sie mit der behaupteten Entscheidung der Kämmerei nicht einverstanden gewesen sein sollte: den Betriebsausschuss Gebäudewirtschaft einzuschalten.
Rechtswidrige und sinnwidrige, die Interessen der Stadt verletzende Regelungen gelten über Jahre weiter, über 80 Millionen Euro vereinnahmt die Gebäudewirtschaft auch dieses Jahr wieder, für die Zukunft wird irgend wann eine Änderung vorgenommen. Das soll verantwortlicher Umgang mit dem Geld des Steuerzahlers sein? Hat die Stadt keinen Anspruch darauf, dass sie erfährt, was hier gelaufen ist und weiter läuft? Es gibt keinen Bedarf nach Aufarbeitung? Man solle doch nicht mehr auf diesen Fehlern der Vergangenheit "rumreiten"? Das wäre vielleicht akzeptabel, wenn denn Eingeständnis der Fehler und Abhilfe in der Zukunft absehbar wären, grundsätzlicher Art. Nur: ist das zu erkennen?
Verantwortlichkeit der Politik
Richtig ist: die Gebäudewirtschaft ist nicht allein Schuld, auch die Verwaltung und die Politik tragen Verantwortung für die Missstände. Denn sie wollen gar nicht die Selbständigkeit, die eigentlich Sinn der Ausgliederung ist. Und die falsche Mietberechnung ist von der Kämmerei mindestens ebenso mitzuverantworten: es hätte ihr auffallen müssen - wenn es ihr aufgefallen ist, wovon auszugehen ist, hätte sie für eine Korrektur sorgen müssen. Und es wäre notwendig gewesen, den Rat - und damit die Öffentlichkeit - über die Umleitung von Ressourcen durch diese Art der Mietkalkulation zu informieren: dass der "Gewinn" der Gebäudewirtschaft durch eine Kostenmiete entsteht, die Kosten berechnet, die gar nicht entstehen, ist wohl ein wichtiger Sachverhalt, über den der OB zu informieren hatte (§ 55 Abs. 1 Gemeindeordnung: "Der Rat ist durch den Bürgermeister über alle wichtigen Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zu unterrichten.") Welchen Weg jährlich 80 Millionen Euro nehmen, als versteckte Zuführung an die Gebäudewirtschaft, ist wohl eine "wichtige Angelegenheit".
Kein "Schnee von gestern"
Ist doch alles überholt, weil jetzt ja alles anders gemacht werden wird? Das setzte voraus, dass die Ursachen erkannt und behoben worden wären. Sind sie aber nicht. Die rechtswidrige Mietberechnung gilt erst mal weiter, der Rat wird nicht informiert, die Stadtöffentlichkeit ebenso wenig. Wer will schon vor der Wahl zugeben, dass die Gebäudewirtschaft, statt Gewinnen, seit Jahren rote Zahlen schreibt? Man die Öffentlichkeit in die Irre geführt hat?
Es ist nicht erkennbar, dass es künftig anders laufen wird. Woran liegt es, dass Derartiges über Jahre hinweg geschehen konnte? Die Frage ist nicht beantwortet, sie wurde nicht einmal gestellt. Grund genug, auf diesen Sachverhalt hinzuweisen, gerade vor einer Kommunalwahl. Denn hier muss sich dringend etwas ändern. Und zwar grundsätzlich. Was dazu vorgesehen ist, ist unzulänglich.
Zur "Organisationsanalyse": Es ist gleichgültig, in welcher Organisationsstruktur und mit welcher Betriebssatzung die Gebäudewirtschaft falsch rechnet: das ändert an den Fehlern nichts. Sie haben andere Ursachen und erfordern andere Konsequenzen. Man versuche es mal mit Qualitätsmanagement nach ISO 9001 - das man von vielen Vertragspartnern ganz selbstverständlich erwartet, wenn die es nicht aus eigenem Qualitätsbemühen heraus praktizieren. Es hat sich bewährt! Grundprinzip: Kundenorientierung:
Organisationen sind von ihren Kunden abhängig und sollten daher gegenwärtige und künftige Kundenbedürfnisse verstehen, sie sollten die Anforderungen der Kunden erfüllen und danach streben, die Kundenerwartungen zu übertreffen.
Mehr dazu ...
Irrtümer über die Mietpraxis der Gebäudewirtschaft (Version 1.11)
Die Gebäudewirtschaft kann die Verantwortung für falsche Mietberechnung nicht abwälzen, denn sie trägt die Verantwortung. Gegen eine "Weisung" von Kämmerei oder OB hätte sie den Betriebsausschuss anrufen müssen, § 5 Abs. 4 der Betriebssatzung. Sie ist deshalb dafür verantwortlich, dass der Öffentlichkeit all die Jahre über Gewinne vorgetäuscht wurden!
In der Diskussion über die Mietpraxis der Gebäudewirtschaft (Mietkalkulation mit 7% Zinsen auf den Gebäudewert im ersten Jahr: dadurch jährlich 80 Mio. Euro unberechtigte Einnahmen) gibt es eine Reihe von Irrtümern, die wichtigsten seien hier korrigiert.
Es gibt bindende Mietverträge / Weisungen von Kämmerei und/oder OB, mit 7% zu rechnen
7 % berechnet die Gebäudewirtschaft als „kalkulatorische Zinsen“ ihren Mietern. Erklärt wird das mit den seinerzeit geschlossenen Mietverträgen. Und auch neuere Mietverträge hätten mit dieser Zinsberechnung abgeschlossen werden müssen, weil die Kämmerei / der OB das so verlangt hätten.
Mietverträge entgegen den haushaltsrechtlichen Vorschriften? Denn nach Sinn und Zweck der Bildung von Eigenbetrieben oder - wie hier - "Eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen" ist doch "Wirtschaften", also rationale Verwendung von Ressourcen. Kosten zu berechnen, die gar nicht entstehen, widerspricht bereits dem Grundgedanken. Darüber hinaus gibt es bindende Regelungen, hier: § 10 Abs. 2 der Eigenbetriebsverordnung, die klar und verständlich anordnet:
(2) Sämtliche Lieferungen, Leistungen und Darlehen, auch im Verhältnis
zwischen Eigenbetrieb und Gemeinde, einem anderen Eigenbetrieb der Gemeinde
oder einer Gesellschaft, an der die Gemeinde beteiligt ist, sind angemessen zu
vergüten. (Hervorhebung ergänzt)
"Angemessen" ist es nicht, Kosten zu berechnen, die nicht entstehen.
Und einer Weisung des OB / der Kämmerei hätte die Gebäudewirtschaft nicht folgen dürfen, denn sie ist für die Wirtschaftsführung verantwortlich, auch dies wieder entsprechend Sinn und Zweck ihrer Stellung. Und es gibt eine eindeutige Regelung für den Fall, dass der OB in diese Wirtschaftsführung sinn- oder rechtswidrig eingreift: Die Betriebsleitung hat dann die Entscheidung des Betriebsausschusses oder sogar das Hauptausschusses herbeizuführen. Dazu ist sie verpflichtet! Das hat sie aber nicht getan.
Hier die Regelung von § 5 der Betriebssatzung im Wortlaut - sie entspricht im übrigen wörtlich der Vorgabe von § 6 Abs. 2 Eigenbetriebsverordnung, unterliegt also nicht der Entscheidungsbefugnis der Stadt Köln:
§ 5 Betriebssatzung für die Gebäudewirtschaft (Fassung 2010):
(4) Glaubt die Betriebsleitung nach pflichtgemäßem Ermessen die Verantwortung für die Durchführung einer Weisung des Oberbürgermeisters nicht übernehmen zu können und führt ein Hinweis auf entgegenstehende Bedenken der Betriebsleitung nicht zu einer Änderung der Weisung, so hat sie sich an den Betriebsausschuss zu wenden. Wird keine Übereinstimmung zwischen dem Oberbürgermeister und dem Betriebsausschuss erzielt, so ist die Entscheidung des Hauptausschusses herbeizuführen.
"Es gibt einen bindenden Ratsbeschluss aus den 90er Jahren"
Alternativ wird auf einen Ratsbeschluss aus den neunziger Jahren verwiesen, damals bei einem Kapitalmarktzins von 6,5 %. Heute liegt er unter 3 %.
Hat der Rat damals tatsächlich beschlossen, unabhängig vom realen Zinsniveau sei künftig mit 7 % zu rechnen? Sehr unwahrscheinlich, und wenn ja: unwirksam. Denn einen Beschluss mit Haushaltswirkungen für alle folgenden Jahre konnte er nicht treffen – und wollte es im Zweifel auch nicht.
Hier wird „bauernschlau“ argumentiert: Was wäre gewesen, hätte sich das Zinsniveau nach oben entwickelt? Hätte die Gebäudewirtschaft weiterhin mit 7 % gerechnet, auch wenn das Niveau der Zinsen auf dem Kapitalmarkt auf 8% oder mehr angestiegen wäre, weil "der Ratsbeschluss das so vorgibt"? Natürlich nicht! Wenn der Ratsbeschluss sie denn überhaupt in ihrer selbständigen Wirtschaftsführung bindet, sie den Zinssatz für die Mietkalkulation nicht selbständig anpassen durfte, hätte sie beim Rat die Anpassung nach oben beantragt und beantragen müssen, denn sie hat auch eine Beratungspflicht und Iniviativverantwortung.
Nun hat sich das Zinsniveau aber nach unten entwickelt. Und die Gebäudewirtschaft beantragt keine Absenkung des Zinssatzes für die Mietkalkulation. Stillschweigend rechnet sie weiter auf dieser Grundlage, ohne darauf hinzuweisen: weder in den Haushaltsplanungen, im Jahresabschluss, im Lagebericht noch an anderen Stellen, wo der geneigte Leser, und natürlich die Ratsmitglieder, ein Interesse daran hätten, diesen Hintergrund für die Wirtschaftslage der Gebäudewirtschaft zu kennen. Und natürlich wird auch nirgends ausgewiesen, was der Zinsvorteil bringt, wie viel zusätzliche Einnahmen damit erzielt werden. Das ist bauernschlau: "Der Ratsbeschluss gilt ja weiter". Es wäre Sache der Gebäudewirtschaft zu beantragen, ihn an die Realität anzupassen, wie sie es bei umgekehrter Zinsentwicklung unweigerlich getan hätte. Und allgemein gelten Beratungspflicht und Iniviativverantwortung. Unser Rechtssystem ist nämlich einigermaßen gegen derartige Bauernschläue gefeit.
Auftrag der Gebäudewirtschaft ist es zu „Wirtschaften“, und dazu gehört die Berechnung von angemessenen Mieten – das ist eigentlich selbstverständlich, es steht auch so im Gesetz: § 10 Abs. 2 der Eigenbetriebsverordnung. Und natürlich beruht unsere gesamte Haushaltswirtschaft auch auf Transparenz und erlaubt keine verschleierte Zuführung von Finanzmittel an die Gebäudewirtschaft durch eine manipulierte "Kostenmiete", mit der Kosten berechnet werden, die gar nicht entstehen.
Die Gebäudewirtschaft hätte also, wenn überhaupt ein weiterhin bindender Ratsbeschluss vorliegen sollte (rechtlich kaum möglich, siehe oben), einen Beschluss zur Anpassung an das geänderte Zinsniveau herbeiführen müssen. Pflichtwidriges Unterlassen ist auch Handeln, was jeder Jurist weiß, und was auch dem Laien unmittelbar einleuchtet: Irrtum darüber ausgeschlossen. Die bauernschlaue Argumentation, der Rat habe ja den Beschluss nicht aufgehoben, zieht also nicht in unserem Rechtssystem.
Und sie kann sich auch nicht darauf berufen, dass OB oder Kämmerei einen solchen Beschluss verhindert, die Vorlage abgeblockt hätten: dann hätte sie in dieser Frage entsprechend § 5 Abs. 4 der Betriebssatzung (siehe oben) die Entscheidung von Betriebsausschuss oder Hauptausschuss herbeiführen müssen.
Es gibt kein Vertun: im Jahre 2013 einen Beschluss aus dem Jahre 1997 zur Grundlage für eine wirklichkeitsfremde Zinskalkulation zu verwenden ist rechtlich unhaltbar. Und damit auch die Zinsberechnung selbst.
"Es belastet den Haushalt der Stadt nicht"
Argumentiert wird auch, der Gewinn durch die höheren Mieten würde ja an den städtischen Haushalt abgeführt, es spiele also keine Rolle. Auch das ist ein Irrtum, in mehrfacher Hinsicht.
Es stimmt schon der Höhe nach nicht. Etwa 80 Millionen nimmt die Gebäudewirtschaft zusätzlich ein, führt aber nur 50 Millionen ab: Differenz 30 Millionen, die sie verbraucht. Ohne dass der Rat davon erfährt, darauf Einfluss nehmen kann. Er glaubt statt dessen, sie wirtschafte erfolgreich und mache Gewinn zum Vorteil der Stadt.
Wenn Abführung und Zusatzgewinn zusammenhängen, hätte die Höhe ermittelt werden müssen. Das aber geschieht bewusst nicht, denn dann würde man den Rat - alle Ratsmitglieder und alle Fraktionen - erst einmal mit der Nase auf dieses seltsame Rechenverfahren stoßen; dann wäre es gefährdet, und damit der schöne Gewinn als Erfolgsnachweis, der gegen Forderungen nach Korrekturen und Einsparungen immunisiert. Man kann weiter wirtschaften wie bisher, unrationell und mit all den Defiziten, die die Organisationsanalyse aufzeigt (siehe nur die Forderungen für Organisation und Mängelbeseitigung in der Ratsvorlage 3901/2013, S. 3), und die auch nur die halbe Wahrheit sind (siehe unten). Also schweigt man darüber. Das ist "beredt". Aber auch Schweigen kann rechts- und pflichtwidrig sein.
Ein Beschluss über die "Gewinnabführung" mit der Begründung eines Zusatzgewinns durch unrealistisch hohe Mieteinnahmen wäre auch haushaltsrechtlich unzulässig. Wenn überhaupt, hätte der zu Unrecht erzielte Gewinn vollständig abgeführt werden müssen. Denn für die Zuführung (Aufstockung der Mittel der GW) wären die Vorschriften der Eigenbetriebsverordnung und des Haushaltsrechts einzuhalten, die derart verkappte Zuführungen nicht zulassen, zumindest aber verlangen, dass dies nachvollziehbar geschieht.
Die Gebäudewirtschaft entzieht also erhebliche Mittel dem Haushalt der Stadt Köln, um damit selbständig zu wirtschaften. Mit Hinweis auf ihren Gewinn kann sie Kritik zurückweisen. So fragt der Rat auch nicht, wie die Verluste, die in Wahrheit entstehen, verringert werden könnten. Er nimmt keinen Einfluss darauf, was die Gebäudewirtschaft mit diesen so erlangte Mitteln macht, weil er davon gar nicht weiß. Das allein schon ist rechtswidrig. Und es verletzt eines der vornehmsten Rechte des Rates: das Etatrecht.
Die Zinsen werden auf einen zu hohen Gebäudewert berechnet
Nicht erkannt hat man in der Organisationsanalyse, dass der zu hohe Zinssatz auch auf einen zu hohen Gebäudewert berechnet wird: auf den Gebäudewert im ersten Nutzungsjahr. Der Gebäudewert sinkt aber jedes Jahr um den Betrag der Abschreibung. Deshalb müsste entweder der Betrag der kalkulatorischen Zinsen Jahr für Jahr sinken, oder aber - das übliche Verfahren - man nimmt einen über die Mietzeit ermittelten durchschnittlichen Gebäudewert und berechnet danach die kalkulatorischen Zinsen, die dann jedes Jahr gleich bleibend erhoben werden: anfangs zu wenig, am Ende zu viel, im Durchschnitt richtig.
Dadurch, dass die Gebäudewirtschaft aber immer den Gebäudewert des ersten Jahres zugrunde legt, erzielt sie weitere 5 % der Kaltmiete unberechtigt (etwa 10 Mio. Euro pro Jahr - Einzelheiten) - und weiß das auch, weil es den Regeln der Logik entspricht. Sie kann nicht einerseits die jährliche Abschreibung in Rechnung stellen, aber gleichzeitig so tun, als bliebe der Gebäudewert unverändert.
"Die Gebäudewirtschaft verwendet künftig einen realistischen Zinssatz von 3,25 %."
Auch diese Annahme ist leider falsch: der Zinssatz ist unrealistisch, wie er abgeleitet wird, unverständlich.
Nach ihren Angaben ermittelt die Gebäudewirtschaft diesen Zinssatz aus einem "Swaps-Zinsniveau für eine Laufzeit von 30 Jahren", mit einem Zuschlag für die Kosten der Finanzierung von 0,6 %, und einem weiteren „Risikozuschlag“ von 0,5% (siehe unten Anm. 1).
- Zunächst die Frage, warum Zinsswaps die Grundlage darstellen: finanziert die Gebäudewirtschaft ihren Mittel über Zinsswapgeschäfte, also Zinsspekulationen? Für die von ihr angegebene Höhe lässt sich auch keine amtliche Quelle recherchieren. Üblicherweise werden aber solche Festlegungen auf amtliche Quellen gestützt - und sollten es auch werden. Und die Swaps-Sätze sind nicht identisch mit den Kreditzinssätzen: sie unterscheiden sich um den Spread.
- Warum auf 30 Jahre? Finanziert sich die Gebäudewirtschaft tatsächlich mit solchen Krediten? Oder nicht eher "rollierend" mit Krediten kürzerer Laufzeit, zum Teil sogar mit Kassenkrediten? Die dann auch günstiger sind als Kredite über 30 Jahre?
- Vor allem: weshalb wird ein Risikozuschlag berechnet, für welches Risiko? Für das Risiko, dass der Zinssatz in den Folgejahren höher liegt als kalkuliert? Er kann aber auch niedriger liegen, was dann? Ein Risikozuschlag ist nicht zulässig, wenn sowohl das Risiko höherer als auch die Chance niedrigerer Zinsen besteht. Dann kann den Mietern nicht das Risiko eventuell höherer Zinsen aufgebürdet werden, ohne sie auch an den Chancen niedriger Zinsen zu beteiligen: beides hebt sich gegeneinander auf.
Auch hier wird wieder mit einer nur auf den ersten Blick scheinbar plausiblen - oder den Adressaten unverständlichen, nicht überprüfbaren - Datengrundlage und einer Erklärung gearbeitet, die schon mit den Regeln der Logik nicht vereinbar ist, erst Recht nicht mit den wirtschaftlichen Gegebenheiten, die sich in der Mietkalkulation niederschlagen sollen. Das Ziel ist auch hier offensichtlich: möglichst hohe Mieteinnahmen zu erzielen, denn damit kann sich die Gebäudewirtschaft als erfolgreich präsentieren.
Anmerkungen
1. In Anlage 5 zur Beschlussvorlage für die Grundschule Fühlinger Weg (gleichlautend in weiteren Baubeschluss-Vorlagen) wird der Diskontierungssatz für Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in Höhe von 3,25% wie folgt begründet:
"Die Zinssätze von 3,25 % wurden aus dem Swaps-Zinsniveau für eine Laufzeit von 30 Jahren (Stand Mai 2013) zzgl. eines Aufschlags aufgrund aktueller Ausschreibungserkenntnisse für Kredit sowie einem zusätzlichen pauschalen Risikoaufschlag (0,5 %-Pkte.) gebildet."
Burkhardt Krems, 17./18.01./29.03.2014
95% unzufriedene Kunden ... Was die Organisationsanalyse nicht sagt
Kennt jemand einen zufriedenen Kunden der Gebäudewirtschaft? Die Annahme, es seien nur 95% der Kunden unzufrieden, ist deshalb vielleicht sogar mutig. Gebäudewirtschaft und Stadtverwaltung werden natürlich widersprechen, nur: wo sind die belastbaren Daten? Die Ausgangslage zu erfassen müsste doch das Mindeste sein, was eine Organisationsanalyse leistet? Und die Kundenbefragung zählt immerhin zu den Instrumenten einer neuen Verwaltungsführung, die in der Kommunalverwaltung am häufigsten eingesetzt werden. Nur nicht in der Stadt Köln, bei einer Aufgabe von besonderer Bedeutung, wie die Politik immer wieder betont: der Bildung. Wie Schulen und Kitas durch die Gebäudewirtschaft in ihren Aufgaben unterstützt - oder eher behindert - werden wäre also zu ermitteln gewesen.
Informations- und Analysedefizite ...
Das tut die "Organisationsanalyse" aber gerade nicht. Informations- und Analysedefizite gibt es auch bei anderen wesentlichen Fragen. Da wird ein neuen Finanzierungskonzept vorgeschlagen, es fehlt nur die Kalkulation, wie sich die Situation der Gebäudewirtschaft darstellt, wenn sie nicht mehr die falsch berechneten und völlig überhöhten Mieten bekommt: sie verbucht massive Verluste, wenn sie richtig wirtschaften müsste. Was dann? Überhaupt fehlt Sachverstand: organisatorischer, wirtschaftlicher, speziell immobilien- und personalwirtschaftlicher Sachverstand. Es zeigt sich die weit verbreitete Selbstüberschätzung Kölner Politiker, die sich wechselseitig in ihrer Kompetenz bestätigen alles beurteilen zu können. Deshalb sind Experten für eine solche Analyse auch nicht notwendig. Überhaupt reicht es aus und ist viel billiger, Analyse und Lösungen vom eigenen Personal in Arbeitsgruppen bewältigen zu lassen. Das kostet zwar die 10fache Zeit, aber Personal arbeitet bekanntlich kostenlos (nur "Eh-da"-Kosten entstehen). Richtig gerechnet wären externe Experten wohl kostengünstiger als aufwändige interne Arbeitskreise, von der Qualität der Ergebnisse ganz zu schweigen. Denn interne Arbeitskreise werden nicht entdecken, was einem erfahrenen Externen sofort auffällt: überflüssige Arbeitsschritte, ineffiziente Abläufe, fehlende Standards, die allgemein zugänglich bereits vorhanden sind, Problemursachen, usw.
... und fachliche Mängel
Ein weiteres Beispiel: Angeblich werden die Vorschläge auf der Grundlage einer Aufgabenanalyse entwickelt, nur: deren Ergebnis ist nicht erkennbar, und im Übrigen ist man sich in der Organisationslehre seit Jahrzehnten einig, dass man damit keine Strukturfragen beantworten kann: structure follows stragegy! Das Organisationshandbuch des Bundesinnenministeriums kennt nicht einmal den Begriff "Aufgabenanalyse". Die konkreten Prozesse (Abläufe) hätten analysiert werden müssen, daraus ergeben sich wichtige Erkenntnisse über Probleme, Ursachen und Lösungsmöglichkeiten. Und auch das ist Gemeingut in der Organisationslehre seit Jahrzehnten: auf die Prozesse kommt es an, wenn gute Ergebnisse erzielt werden sollen. Das hat sich bei Juristen und Politiker bisher aber noch nicht rumgesprochen. "Organisation" ist mancherorts immer noch die Beschäftigung mit Organigrammen statt mit Ressourcen, Prozessen, Ergebnissen. Instrumente wie Ziel- und Leistungsvereinbarungen, Prozess- und Qualitätsmanagement werden gar nicht erst erwogen. Und der personale Faktor wird nicht erörtert: da würde man an den politischen Besitzständen rütteln; und das geht gar nicht, koste es, was es wolle.
Also fehlt auch, was eine akzeptable "Analyse" leisten müsste: die Auflistung von verschiedenen Lösungsmöglichkeiten (es gibt sie, siehe oben), die nachvollziehbare Bewertung der Alternativen unter Abwägung der Vor- und Nachteile, von Chancen, Risiken und Nebenwirkungen.
So war es denn auch nur konsequent, dass die Vorschläge im Hau-Ruck-Verfahren umgesetzt werden sollten: noch in der Ratssitzung am 17.12.2013, aufgrund einer Vorlage vom 26.11.2013, sollte eine neue Betriebssatzung beschlossen werden, also nach drei Wochen Bedenkzeit für eine komplexe Neuorganisation und ohne Zeit für die Vorberatung in den Ausschüssen. Das hat sich erledigt, weil die Ausschüsse anscheinend doch mitreden wollten: dieser TOP wurde vertagt.
Die "neue" Rolle: Dienstleister für die Facheinheiten?
Es fällt schwer, Sarkasmus zu vermeiden, wenn über die "neue Rolle" der Gebäudewirtschaft berichtet wird: sie soll künftig "Dienstleister für die Auftrag gebenden Fachdienststellen" sein, so wörtlich im Beschlussvorschlag, Nr. 2, der Ratsvorlage für eine neue Betriebssatzung (3902/2013). Was ist denn sonst die Rolle einer Gebäudewirtschaft? Also war sie das bisher nicht? Das ist eine vernichtende Kritik an der bisherigen Gebäudewirtschaft. Nur fehlt die Konsequenz: ist derartiges durch eine neue Satzung zu erreichen? Hat das nichts zu tun mit der Art und Weise, wie Satzung und Organisation umgesetzt werden, also mit den handelnden Personen, die sich also bisher nicht als Dienstleister für die Facheinheiten verstanden haben?
Was notwendig wäre - Forderungen für eine leistungsfähige Gebäudewirtschaft
- Personeller Neuanfang im Leitungsbereich.
- Externes Gutachten unter Verwertung geleisteter Vorarbeiten. Externe, die Vergleichsmöglichkeiten aus anderen, gut geführten GW-Einheiten haben, erkennen Schwachstellen und Verbesserungsmöglichkeiten, die Internen gar nicht auffallen. Es empfiehlt sich nicht, Diagnose und Therapie dem Patienten zu überlassen!
- Nutzer- (Mieter-)beirat mit umfassenden Informationsrechten,
- regelmäßige, von neutraler Stelle durchgeführte Kundenbefragungen, deren Ergebnisse veröffentlicht werden,
- Einführung von Qualitätsmanagement nach ISO 9001 innerhalb
von drei Jahren, um Qualität, Kunden- und Mitarbeiterzufriedenheit sowie die Effizienz der Arbeit sicherzustellen und kontinuierlich weiterzuentwickeln. Das erfordert die
Überprüfung sämtlicher Prozesse, externes Audit, sowie die
Installation eines QM-Systems, das regelmäßig die Kunden- und Mitarbeiterzufriedenheit überprüft und die Prozesse (Abläufe) auf Verbesserungen, einschließlich Verbesserung der Qualität und Verringerung der Kosten, untersucht.
Darüber hinaus sind angesichts der diagnostizierten Mängel in der Kölner Verwaltung erforderlich:
- Überprüfung des gesamten Rechnungswesens, insbesondere,
- der bisher durchgeführten Wirtschaftlichkeitsberechnungen von Bauvorhaben,
- der Bewertung der Alternativen "Neubau oder Sanierung", die bereits vorliegen,
- der Mietberechnungen,
- der Berechnung von Entgelten für andere Leistungen der GW
- insgesamt:
- ob die wirtschaftlichen Verhältnisse der Stadt Köln und ihrer Ausgründungen zutreffend abgebildet werden,
- das Rechnungswesen Anreize zu wirtschaftlichem Verhalten (hohe Dienstleistungsqualität, Kundenfreundlichkeit, bei optimalem Mitteleinsatz) schafft und Anreize zu unwirtschaftlichem und/oder intransparentem Verhalten vermeidet.
- Klare Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten für Grundsatzfragen der Wirtschaftlichkeit:
- Regeln, Rechenverfahren und -faktoren sind im Internet bereit zu stellen.
- Zentrale Funktion des Finanzdezernats muss ebenso wahrgenommen werden wie
- die dem Rechnungsprüfungsamt (RPA) übertragene umfassende Prüfkompetenz für die Wirtschaftlichkeit.
- Ende der Closed Shop Personalpolitik: der Verpflichtung, alle Stellen intern zu besetzen.
- Beschleunigung der Personalentscheidungsverfahren (ohne ausreichendes und qualifiziertes Personal ist gute Arbeit nicht zu leisten, aber Personalbesetzungsverfahren dauern viel zu lange und verhindern Wissensmanagement: die Weitergabe des Erfahrungswissens ausscheidender Beschäftigter an ihre Nachfolger).
Quellen
Burkhardt Krems, 16./18, Januar 2014
Seit Jahren beschweren sich Schulen, Kitas und andere "Kunden" über die Gebäudewirtschaft, bisher vergebens. Auf dieser Seite soll Material dazu gesammelt werden, auch: wie es besser gehen könnte: durch gutes Management und gute Organisation. Zur Situation siehe auch schon die 2011 entstandene Analyse, die "Köln kann auch anders" veröffentlicht hat.
Obwohl auch der Bericht der Verwaltung über die Organisationsanalyse
massive Mängel ergeben hat und bestätigt,
dass derzeit Mieten auf der Grundlage eines realitätsfremden Zinssatzes (7%) kalkuliert werden, der nicht verwendet werden darf und zu viel zu hohen Einnahmen führt (nach meinen Berechnungen jährlich etwa 80 Millionen Euro)
hat die Verwaltung beantragt, den Jahresabschluss 2011 festzustellen
und (!) die Leitung zu entlasten, ihr also zu bescheinigen, dass sie ordnungsgemäß gewirtschaftet, geltendes Recht beachtet hat.
- Mit der Feststellung des Jahresabschlusses übergeht der Rat
die Tatsache, dass die GW unzulässige Mieten verlangt hat, unter
Verstoß gegen zwingende Vorschriften (§ 10 Abs. 2 Eigenbetriebsverordnung: es dürfen nur "angemessene" Mieten verlangt werden) und den gesunden
Menschenverstand: nicht vorhandene Kosten darf man Mietern nicht
in Rechnung stellen. Für die erforderlichen Rückzahlung wären
Rückstellungen zu bilden. Und ein Gewinn liegt dann natürlich
nicht mehr vor. Auf die Rückzahlung zu verzichten wäre eine
versteckte Zuführung an die GW, die so aber nicht erfolgen darf.
So die klare Rechtslage.
- Mit der Entlastung verzichtet die Stadt - ohne Not, eine
Entlastung ist nicht erforderlich - auf mögliche Ansprüche gegen
die Leitung, denn sie bescheinigt ihr damit, ihren Pflichten
nachgekommen zu sein. Das ist aber schon nach der eigenen
Organisationsanalyse nicht der Fall. Und außerdem haben die
grob fehlerhaften, anerkannte Grundsätze verletzende
Wirtschaftlichkeitsberechnungen Umplanungskosten von mindestens 260.000
Euro verursacht, weitere Kosten können sich ergeben, wenn
bisherige Planungen überprüft werden. Auch hier ist die
Verantwortlichkeit der Geschäftsführung zu prüfen, ehe eine
solche Entscheidung ergeht.
Die Wirtschaftsführung entspricht eindeutig nicht dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und "der Sorgfalt
eines ordentlichen und gewissenhaften Geschäftsleiters", wie es § 2
Abs. 1 Satz 3 der EigVO und § 2 Abs. 3 Betriebssatzung von der Leitung verlangen.
Darauf habe ich OB und Rat hingewiesen: http://www.olev.de/fs/Jahresabschluss-GW-2011.pdf.
Der Rat hat aber in seiner Ratssitzung am 17.12.2013 wie beantragt beschlossen (so im Ratsinformationssystem nachzulesen zu TOP 10.1, abgerufen am 09.01.2014). Rat und OB handeln hier bewusst rechtswidrig - denn die Fakten sind offenkundig und sogar amtlich dokumentiert, siehe den Bericht über die Organisationsanalyse.
Quellen
Haushaltsplan
Aber auch die Bezirksregierung entzieht sich ihren Aufgaben, handelt bewusst rechtswidrig und
betreibt statt dessen "Politik" (im schlechten Sinne): auf meine
Eingabe in Sachen Haushalt, mit konkreten Belegen für Verstöße gegen
geltendes Haushaltsrecht und Fehler im Haushaltsplan 2013/2014,
reagiert sie mit dem pauschalen Hinweis, ihre eigenen Auflagen
würden doch auch meinem Anliegen entsprechen - auf keinen der
konkreten Mängel geht sie ein. Damit verweigert sie schlicht, ihrer
Aufgabe der Rechtsaufsicht nachzukommen. Dazu mein Bericht und
Kommentar: Bezirksregierung
duldet Rechtsverstöße der Stadt Köln:
https://olevde.wiki.zoho.com/Startseite-----Home.html#BR_Koeln_Antwort
Gewinne nur durch manipulierte Mietberechnung? Und Wirtschaftlichkeit wird falsch beurteilt?
Zu allen Problemen mit der Gebäudewirtschaft kommt auch noch dazu, dass sie auch ihre Gewinne nur durch manipulierte Mietberechnungen erwirtschaftet. Wirtschaftlichkeitsvergleiche für Bauplanungen waren grob fehlerhaft, obwohl die Energieleitlinien ein korrektes Verfahren vorschreibt: es wurde nur nicht angewendet. Und die Arbeitsweise in diesem Bereich ist ineffizient: statt einheitlicher geprüfter Standards unter Verwendung einer zentralen Datenbank hochgradige Arbeitszerlegung und individuelle Erledigung von Arbeitsschritten "von Hand".
Über die Gebäudewirtschaft wird seit langem geklagt. Schulen, Kindertagesstätten und andere Nutzer sind als „Mieter“ mit ihr unzufrieden. Als „Zwangskunden“ können sie sich gegen Mängel nicht mit Mietminderungen wehren, wie private Mieter es könnten. So läuft die Heizung in einer Kölner Gesamtschule auch im Sommer weiter, dafür ist es im Winter zu kalt. Regelmäßige Renovierungen von Klassenräumen gibt es nicht. Und wenn Lehrer, Schüler und Eltern die Eigeninitiative ergreifen, müssen sie sich auf etliche bürokratische Hürden gefasst machen, damit sie auch nur die Materialkosten erstattet bekommen. Und werden auch noch aufwändig – dafür hat man die Kapazitäten – kontrolliert, ob die Renovierungen denn auch „fachmännisch“ erfolgt sind. Mit welcher Berechtigung man diese Ansprüche stellt wagt man gar nicht zu fragen: schließlich ist man froh, als Bittsteller wenigstens so viel bekommen zu haben. Und die Umstellung eines Schulgong erforderte mehrere ausführliche schriftliche Begründungen und ein dreiviertel Jahr Zeit, kostete also mehr Verwaltungs- als Umstellungsaufwand.
"Scheingewinne" oder "Zinsmanipulation"
Bisher hat sich die Gebäudewirtschaft gegen Kritik gut immunisieren können: sie macht doch jedes Jahr ordentlichen Gewinn, den sie der Stadt abliefert. Und niemand hat anscheinend mal genauer hingesehen, wie dieser Gewinn zustandekommt. Wesentliche Einnahmequelle der Gebäudewirtschaft sind die Mieten ihrer Zwangskunden. Und wie hoch die sind, rechnet sie selbst aus. Und rechnet erstaunlich:
- die Mieter zahlen auch für die kalkulatorischen Zinsen, die einen Ausgleich für die Kapitalbindung darstellen: man hat Geld aufgenommen, um die Gebäude zu bauen, deshalb ist das grundsätzlich wirtschaftlich vernünftig.
- Als Ausgleich für die wirtschaftliche Belastung durch Kapitalbindung muss man aber mit dem Zinssatz rechnen, der diesem Nachteil auch entspricht. Und hier trickst die Gebäudewirtschaft, denn sie rechnet mit einem Fantasiezinssatz von 7 %, den sie für ihre Kredite nicht bezahlt (siehe die Übersicht über die kalkulierten Kostenmieten), wie eigentlich schon jeder Laie heute weiß. Dabei hat sie sich gerade den Spielraum für Kassenkredite auf 100 Millionen € erweitern lassen, die noch wesentlich billiger sind.
- Mindestens die Hälfte der Zinsen, die sie ihren Mietern so in Rechnung stellt, sind deshalb unberechtigt. Damit nicht genug: Grundlage der Verzinsung ist die „Kapitalbindung“: der Gebäudewert. Und da ist man wiederum großzügig und nimmt den Gebäudewert im 1. Jahr nach Herstellung. Der Gebäudewert sinkt eigentlich jedes Jahr um den Betrag der Abschreibung, die "kalkulatorischen Zinsen" bleiben aber gleich.
- Auch die dritte Manipulationsmöglichkeit nutzt man: die Baukosten, die in den Gebäudewert eingehen und damit Grundlage für Abschreibung und kalkulatorische Zinsen darstellen. Als Baukosten rechnet man auch die Kosten der Zwischenfinanzierung, was zulässig ist (§ 255 Abs. 3 HGB). Dagegen ist also nichts einzuwenden. Aber welchen Betrag verzinst man hier? Die Hälfte der Baukosten, obwohl sie überwiegend in den letzten Phasen der Bauzeit anfallen. Und auch hier nimmt man wieder den Fantasiezins von 7 %, selbst wenn die Finanzierung nur 15 Monate läuft (siehe Kalkulation der Kostenmiete für die Kita Elzstraße, Anmerkung 9). Auf diese Art und Weise werden die Baukosten noch einmal nach oben gerechnet, natürlich nur kalkulatorisch. Das schöne an kalkulatorischen Kosten ist, dass man ja nicht wirklich bezahlen muss. Sie stehen nur auf dem Papier. Sie können berechtigt sein, wenn ihnen wirtschaftliche Werte zu Grunde liegen. Wenn man rechnet wie die Gebäudewirtschaft steht zumindest ein Teil dieser kalkulatorischen Kosten wirklich nur auf dem Papier. Und bringt aber reale Einnahmen: denn möglichst hoch kalkulierte Baukosten sind die Grundlage für Abschreibungen und kalkulatorische Verzinsung, die man als Miete in Rechnung stellt.
40 % der Kaltmiete unberechtigt: 80 Millionen pro Jahr
Korrigiert man die Mietkalkulation nur im Hinblick auf die Höhe der Kapitalbindung und den Zinssatz, verringert sich die Kaltmiete um etwa 40 %. Für 2012 sind im Wirtschaftsplan der Gebäudewirtschaft Einnahmen in Höhe von 217 Millionen € durch diese Miete kalkuliert, sind 40 % davon unberechtigt, verschafft sich die Gebäudewirtschaft auf diese Art und Weise mehr als 80 Millionen Einnahmen, denen keine Kosten gegenüberstehen, und mit denen sie großzügig wirtschaften kann. Das ist auch eine Verletzung des Etatrechts des Rates: über die Verwendung städtischer Gelder entscheidet der Rat und nicht das Belieben der Gebäudewirtschaft. Und 80 Millionen sind ja nun wahrlich kein Pappenstiel.
Und wenn das nicht reicht: dann wird auch noch der Grundstückswert abgeschrieben und zur Grundlage für die Kalkulation von Instandhaltungskosten genommen, die man natürlich auch den Mietern in Rechnung stellt (siehe die Kalkulation der Kostenmiete für die Kita Elzstraße).
Ineffiziente Arbeitsweise und falsche Ratsvorlagen
Das ist schwer zu glauben, aber leider nicht erfunden, sondern aus amtlichen Dokumenten, den Vorlagen der Gebäudewirtschaft für die Baubeschlüsse des Rates, entnommen. Man müsste meinen, dass derartige Vorlagen an die Vertretung der Bürgerschaft mit besonderer Sorgfalt verfasst und auf dem Weg bis zum Rat überprüft worden sind. Entweder stimmt das nicht, oder bei dieser Überprüfung werden auch von den Führungskräften eben die aufgezeigten Mängel akzeptiert. Das wäre nicht unplausibel, hat man doch die Erfahrungen gemacht, dass der Rat alles schluckt, und es dient dem eigenen Vorteil: der Maximierung der Einnahmen.
Die Ratsdokumente lassen auch erkennen, dass die Organisation dem entspricht, was vor 30 Jahren vielleicht noch halbwegs vertretbar war. Die Bestandteile einer Bauvorlage werden von verschiedenen Bearbeitern erstellt, die sich ihre Daten jeweils per E-Mail zuschicken, sie dann in eine Excel-Tabelle übernehmen und weiter verrechnen, und die Ergebnisse dann ebenfalls wieder weiterleiten. Zentrale Datenhaltung, einheitliche Standards für die Ermittlung der Baukosten und die Kalkulation der Mieten, einmal festgelegt und überprüft, vom Computer automatisch und im Zweifel richtig errechnet, sind unbekannt. Stattdessen hochgradige Arbeitszerlegung, mit „Medienbrüchen“, also immer wieder manuellen Zwischenschritten zur Übernahme von Daten, eine seit Jahrzehnten überholte Arbeitsorganisation, die völlig ineffizient, Zeit Kosten, Arbeitskapazität bindet und vor allem ganz erhebliche Qualitätsprobleme auslöst. So ist es denn auch kein Wunder, dass die Daten im Text der Vorlage dann mit den Daten in den Anlagen nicht übereinstimmen: die Aktualität der Zahlen kann bei einem solchen manuellen arbeitsteiligen Verfahren nicht gewährleistet werden.
Aber die arme Gebäudewirtschaft leidet ja unter anderem daran, dass sie nicht genug Personal hat: kein Wunder, wenn sie sich auf diese Art und Weise selbst Arbeit macht, Arbeitskapazität also verschwendet.
Vorlagen an den Rat sind wichtig: weil der Rat die Vertretung der Bürgerschaft ist, schon das erfordert besondere Sorgfalt aus Respekt vor diesem Beschlussorgan. Und dann geht es auch noch um Millionen, ein weiterer Grund. Also müssten solche Vorlagen in einem Verfahren erstellt werden, das eine Gewähr dafür bietet, dass die Ergebnisse einwandfrei sind, und müsste auf dem Weg zum Rat über die verschiedenen Hierarchiestufen zumindest auf Plausibilität überprüft werden. Offensichtlich geschieht das nicht, sonst wären derartige grobe Fehler nicht möglich. Exemplarisch ist die Vorlage für die Kindertagesstätte Elzstraße, bei der die zweiseitige Berechnung der Miete nicht weniger als 10 offensichtliche Fehler enthält, siehe.
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