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Verwaltungsreform 2.0


Ein Verwaltungsreformprogramm für Köln (Verwaltungsreform 2.0)

– Kurzfassung – Version 0.94, 19.05.2016

Die Kölner Verwaltung kann mehr leisten. Dafür sollte sie:

1.   Bürger-/Kundenbefragungen durchführen und zum Bürgerdialog erweitern

Die Verwaltung braucht die Rückmeldung, was sie tatsächlich für die Bürger/Adressaten leistet. Dazu müssen regelmäßige Bürger-/Kundenbefragungen durchgeführt, die Ergebnisse veröffentlicht und diskutiert, Veränderungen evaluiert werden. Es sollte eine Plattform für einen Bürgerdialog geschaffen werden, um die Sachkunde der Kunden, Bürger und der Zivilgesellschaft zu nutzen.

2.   Das Kommunale Steuerungsmodell einführen

Es wird ein leistungsfähiges Management nach anerkannten Grundsätzen geschaffen, entsprechend dem Konzept der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt).

3.   Wirkungsorientierung einführen

In allen wichtigen Politikbereichen werden Wirkungsziele definiert („Was wollen wir erreichen?“). Maßnahmen orientieren sich an der Kosten-Wirksamkeit im Verhältnis zu Alternativen, wo immer möglich: bei der Wohnungsbauförderung ebenso wie bei der Sprachförderung und beim Klimaschutz.

4.   Die Verwaltung personell öffnen

Personalentscheidungen werden beschleunigt, Wissensmanagement ermöglicht, die Verwaltung wird personell geöffnet.

5.   Die Steuerungsunterstützung optimieren

Qualitativ besseres Management braucht bessere Unterstützung, wie es heute in vielen Städten Standard ist.

6.   Zentrale (interne) Dienstleister extern überprüfen

Interne Dienstleister wie das Personal- und Organisationsamt, die Gebäudewirtschaft usw. sind von zentraler Bedeutung für die Leistungsfähigkeit der Verwaltung, und müssen die Verwaltung optimal unterstützen statt behindern.

7.   Den Sachverstand der Stadtgesellschaft nutzen

Für eine Verwaltungsreform, aber auch vielfältige Aufgaben, muss die in der Stadtgesellschaft vorhandene Kompetenz besser genutzt werden.

8.   Den Haushaltsplan transparent gestalten

Der Haushaltsplan muss lesbar und informativ und für die politische Steuerung geeignet gestaltet werden.

9.   Die Stellenbewirtschaftung am Wirtschaftlichkeitsprinzip ausrichten.

Stellen dürfen nicht nur als Kostengrößen, sondern im Hinblick auf ihren Nutzen für die Bürger und auch die damit erzielbaren Einnahmen und Einsparungen verwaltet werden. Entscheidend sind die Netto-Ergebnisse im Ergebnishaushalt, als Summe über alle Aufwandspositionen.


Inhalt

Kurzfassung

Langfassung

Anmerkungen

 

Quellen / Links

Themen


 

Ein Verwaltungsreformprogramm für Köln (Verwaltungsreform 2.0)

Vorläufige Fassung, Version 0.95, 07.02.2017

Die Kölner Verwaltung kann mehr leisten. Dafür sollte sie:

1.   Bürger-/Kundenbefragungen durchführen und zum Bürgerdialog erweitern

Die Verwaltung braucht die Rückmeldung, was sie tatsächlich für die Bürger/Adressaten leistet und bewirkt. Dazu müssen regelmäßige Bürger-/Kundenbefragungen durchgeführt, die Ergebnisse veröffentlicht und diskutiert, Veränderungen evaluiert werden. Es sollte eine Plattform für einen Bürgerdialog geschaffen werden, um die Sachkunde der Betroffenen und der Zivilgesellschaft zu nutzen.

Befragungen müssen regelmäßig als repräsentative Stichproben durchgeführt und die Ergebnisse veröffentlicht und diskutiert werden, ebenso die Konsequenzen, die daraus gezogen – oder nicht gezogen – werden. Es muss überprüfbar sein und überprüft werden, ob die Ergebnisse zu Verbesserungen führen, und wie die Verwaltung im Vergleich mit anderen Anbietern abschneidet. Die besondere Stellung der Adressaten / Kunden und der öffentliche Auftrag der Verwaltung sind zu berücksichtigen[1].

Nur so erhält die Verwaltung die Rückmeldung, ob ihre Leistungen den Bedürfnissen entsprechen und wirksam, zeitgerecht und kunden-/bürgerfreundlich erbracht werden, sie erhält damit die Informationsgrundlagen für die ständige Weiterentwicklung. 

Über Soziale Medien werden die Voraussetzungen geschaffen, dass die Bürger und "Kunden" ihre Meinung, Kritik, Verbesserungsvorschläge zur Diskussion stellen können, und damit zur kontinuierlichen Verbesserung der Leistungen der Verwaltung beitragen. 

2.   Das Kommunale Steuerungsmodell einführen

Es wird ein leistungsfähiges Management nach anerkannten Grundsätzen geschaffen, entsprechend dem Konzept der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt).

Das Kommunale Steuerungsmodell (KSM) enthält die Strukturelemente und Managementregeln, die für eine große Kommunalverwaltung notwendig sind, um leistungsfähig arbeiten zu können

[2] Es ist auf der Grundlage jahrzehntelanger Erfahrungen von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) formuliert worden und kann schrittweise eingeführt werden, um den strategischen Herausforderungen gerecht zu werden und die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vor Ort in die Lage zu versetzen, ihre Aufgaben bestmöglich zu erfüllen. Es geht vor allem um die Stärkung dezentraler Verantwortung und die Konzentration der Arbeit von Rat und Verwaltungsspitze auf strategische Entscheidungen.

Köln kann sich auch am Beispiel von Mannheim und anderen Städten orientieren, die ihre Verwaltung bemerkenswert reformiert haben. 

3.   Wirkungsorientierung einführen

In allen wichtigen Politikbereichen werden Wirkungsziele definiert („Was wollen wir erreichen?“). Maßnahmen orientieren sich an der Kosten-Wirksamkeit im Verhältnis zu Alternativen, wo immer möglich: bei der Wohnungsbauförderung ebenso wie bei der Sprachförderung und beim Klimaschutz.

Politik orientiert sich zu oft an bloßen Fallzahlen, obwohl es darauf ankommt, was die Leistungen bewirken: Zahl von Kindern, die sprachlich gefördert werden (haben sie wirklich bessere Startchancen in der Schule?), Schüler-Abschlussquoten (aber mit welcher Qualifikation verlassen die Schüler die Schule?), Plätze in städtischen Kitas (helfen sie wirksam den Familien, Erziehung mit einer Berufstätigkeit zu vereinbaren?). 

Wirkungsorientierung bedeutet auch danach zu entscheiden "Was bekommen wir für das Geld des Bürgers, das wir ausgeben? Bekommen wir damit mehr oder besseres als mit Alternativen?". Angesichts knapper Haushaltsmittel werden die Maßnahmen mit der größten Wirksamkeit (dem größten Nutzen für das Gemeinwohl) pro Mitteleinsatz ausgewählt und entsprechend diesem Maßstab der Kosten-Wirksamkeit umgesetzt.

Beispiele: Beim Klimaschutz muss die größtmögliche Verringerung von CO2 angestrebt werden, die mit den eingesetzten Mitteln erreicht werden kann ("Kosten pro Tonne CO2-Einsparung"), es darf keine Minderungsziele geben „koste es was es wolle“, z. B. durch Baustandards. Für die Sprachförderung im Kindergarten sind die Programme zu verwenden, die nachweislich helfen und das bei möglichst geringen Kosten, zum Beispiel weil sie einen Schneeballeffekt haben, und die die Integration von Familien mit Migrationshintergrund fördern. Beim Wohnungsmarkt sind die Maßnahmen mit dem größten Nutzen pro Aufwand durchzuführen, Alternativen müssen auf ihre Kosten-Wirksamkeit hin geprüft werden, usw. 

4.   Verwaltung personell öffnen

Personalentscheidungen werden beschleunigt, Wissensmanagement ermöglicht, die Verwaltung wird personell geöffnet.

Die „Closed Shop“-Regelung wird abgeschafft, nach der alle Stellen zunächst nur intern auszuschreiben (und damit zu besetzen) sind. Dadurch werden Personalentscheidungen drastisch beschleunigt, und gravierende Engpässe gerade in dynamischen und schwierigen Bereichen verringert. Bei absehbarer Nachbesetzung ist der Nachfolger/die Nachfolgerin bereits so rechtzeitig zu gewinnen, dass der/die bisherige Mitarbeitende das Erfahrungswissen weitergeben kann. Ein personeller Austausch mit anderen Verwaltungen, dem gemeinnützigen und dem privaten Sektor wird gefördert. 

5.   Steuerungsunterstützung optimieren

Qualitativ besseres Management braucht bessere Unterstützung, wie es heute in vielen Städten Standard ist.

Steuerungsunterstützung bei OB und den Dezernatsleitungen müssen realisiert und systematisch wahrgenommen, die Steuerungsfunktion von Haushaltsdezernat, Kämmerei und Rechnungsprüfungsamt gestärkt werden. Alle Steuerungsfunktionen müssen evaluiert werden, denn diese Funktionen haben in Köln nicht die erforderliche Wirkung. Sie müssen auch personell leistungsfähig ausgestattet werden: hier zu sparen ist teuer! Die Evaluation muss regelmäßig wiederholt werden, und auch durch Externe und/oder Peer Review erfolgen.

6.   Zentrale (interne) Dienstleister extern überprüfen

Interne Dienstleister wie das Personal- und Organisationsamt, die Gebäudewirtschaft usw. sind von zentraler Bedeutung für die Leistungsfähigkeit der Verwaltung, und müssen die Verwaltung optimal unterstützen statt behindern.

Sie müssen sich deshalb der Beurteilung durch ihre - internen - Kunden stellen (oben Nr. 1), aber auch der externen Überprüfung, die, richtig eingesetzt, wesentlich leistungsfähiger erfolgen kann. 

7.   Den Sachverstand der Stadtgesellschaft nutzen

Für eine Verwaltungsreform, aber auch vielfältige Aufgaben, muss die in der Stadtgesellschaft vorhandene Kompetenz besser genutzt werden.

Es gibt zahlreichen Hochschulen, Fachinstitutionen, Firmen und gesellschaftlichen Organisationen, die dazu beitragen können. Auch das Potenzial von Crowdsourcing und Coproduktion sollte genutzt werden.

8.   Den Haushaltsplan transparent gestalten

Der Haushaltsplan muss lesbar und informativ und für die politische Steuerung geeignet gestaltet werden.

Er enthält zu viel Überflüssiges, 1/3 der Zeilen können weggelassen werden, weil sie nur den Wert „0“ enthalten, andererseits fehlen wichtige Erläuterungen und Informationen für die Beurteilung der Zahlen, zum Beispiel Kennzahlen zu den Leistungen, einschließlich der Zufriedenheit der Bürger/Kunden (siehe oben Nr. 1), Übersichten zu den Beteiligungen der Stadt Köln. Für alle Leistungen ist anzugeben, was sie „netto kosten“: der Aufwanddeckungsgrad.

9.   Stellenbewilligungen am Wirtschaftlichkeitsprinzip ausrichten.

Stellen dürfen nicht nur als Kostengrößen, sondern im Hinblick auf ihren Nutzen für die Bürger und auch die damit erzielbaren Einnahmen und Einsparungen verwaltet werden.

Es dürfen keine personellen Engpässe geschaffen werden, die die Leistungsfähigkeit ganzer Einheiten und der Verwaltung insgesamt beeinträchtigen oder zum Verlust von Einnahmen für die Stadt insgesamt führen. Es bringt auch nichts, Stellen einzusparen, wenn damit die Arbeit insgesamt qualitativ leidet oder sogar mehr kostet, allein durch die Verzögerung, oder weil externe Leistungen eingekauft werden müssen. Die konsequente und fachlich korrekte Prüfung dieser Aspekte ist sicherzustellen.

Überall da, wo Aufwand für eine dem Gemeinwohl nützliche Leistung sich refinanziert, zum Beispiel die Überwachung der Geschwindigkeit an kritischen Stellen, muss der Freiraum für den Einsatz zusätzlichen Personals gewährt werden, statt einer zentralen Stellenbewirtschaftung durch die Verwaltung und den Rat. Denn in der Ergebnisrechnung entsteht dadurch jedenfalls keine Verschlechterung, auch wenn der „Aufwand“ steigt. 

10.   Wirtschaftlichkeit sicherstellen (Nachtrag 1) (Beitrag in Arbeit)

Entscheidend sind die Netto-Ergebnisse im Ergebnishaushalt, als Summe über alle Positionen (Aufwand und Ertrag).

Generell muss bei der Bewirtschaftung der Haushaltsmittel das Prinzip der Wirtschaftlichkeit in diesem Sinne gelten und der Entscheidungsspielraum vor Ort eingeräumt werden. Ss darf nicht über den Aufwand (oder Ausgaben) gesteuert werden ohne Rücksicht auf die Ertragsseite, und zwar im gesamten Haushalt, nicht nur bei der handelnden Einheit. Investitionssummen dürfen nicht alleiniges Entscheidungskriterium sein: es sind einmalige Zahlungen, denen Werte gegenüberstehen, die mit der Investition geschaffen werden. In der Ergebnisrechnung sind sie deshalb neutral. Aber bei allen Investitionen ist eine Gesamtbilanz über die Lebensdauer der Investition Entscheidungsgrundlage. Die bisher getrennte Bewilligung von Stellen ist zu ersetzen durch eine Ermittlung der Produktkosten bei Einsatz eigenen Personals oder anderen Varianten der Auftragserfüllung. Dafür sind Wirtschaftlichkeitsrechnungen zu verwenden, die den fachlichen Standards entsprechen.

11.   Übergreifende Orientierungen (Nachtrag 2) (Beitrag in Arbeit)

Reflexives Verwaltungshandeln / Lernkompetenz

Betrachtet man die Verwaltung insgesamt, liegt ein zentrales Defizit an mangelnder Reflexivität: es fehlt an geeigneten Strukturen der Selbstüberprüfung, ergänzt um externe Überprüfung. Das ist auch mit mangelnder Lernfähigkeit verbunden, denn Lernen setzt diese Selbstüberprüfung voraus.

Deshalb sollten geeignete Strukturen und Prozesse für diese Überprüfung geschaffen werden, auch um ständige Weiterentwicklung (= "Lernen") zu ermöglichen. Es muss erreicht werden, dass das Verwaltungshandeln regelmäßig überprüft wird, ob es fachlichen Standards entspricht, Verbesserungspotenziale vorhanden sind. Das sollte in angemessenem Umfang auch durch externe Fachleute erfolgen, mit der Perspektive der Einführung von Qualitätsmanagement nach einem der anerkannten Standards. 

In anderer Perspektive, mit vergleichbaren Konsequenzen: es geht um Lernfähigkeit der Verwaltung und eine andere Fehlerkultur: Fehler werden als Lernchancen interpretiert und systematisch ausgewertet. 



Anmerkungen

  Der Kundenbegriff ist entsprechend den Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung zu verstehen, siehe die differenzierte Darstellung der KGStKundenbefragungen sind notwendig, weil die öffentliche Verwaltung die systematische Rückmeldung über ihre Leistungen und Wirkungen braucht, vor allem durch diejenigen, die unmittelbar betroffen sind. Die Beschwerdequote ist nur begrenzt verwertbar: bereits in der Privatwirtschaft gilt, dass sich nur etwa 5% der unzufriedenen Kunden beschweren. Aus den Beschwerden kann also nicht geschlossen werden, ob die Verwaltung gute Leistungen in angemessener Zeit und kundenfreundlich erbringt.

Kundenfreundlichkeit steht nicht zwangsläufig im Konflikt mit Kostengünstigkeit: die Verwaltung spart nichts, wenn sie ihre Kunden/die Betroffenen schlecht behandelt, sie lange warten lässt, usw., eher erhöht es den Aufwand! Es ist unerfindlich, wie in der kommunalen Praxis immer wieder "gespart" wird, indem eine zu knappe Personalausstattung (oft verbunden mit schlechter Organisation) zu langen Wartezeiten für die Betroffenen führt: die reinen Bearbeitungszeiten werden dadurch nicht kürzer, und nur die sind es, die kosten! Sie werden eher länger, weil noch Rückfragen zusätzlichen Aufwand verursachen.

„Kundenbefragungen“ unterscheiden sich von „Bürgerbefragungen“, die unabhängig von der konkreten Betroffenheit und eigenen persönlichen Erfahrungen ermitteln, wie die Bürger die Verwaltung und ihre Leistungen einschätzen. 

Definition Kundenbefragung: "Kundenbefragung ist die systematische Erhebung und Auswertung der Meinung der "Kunden" bzw. der Adressaten des Verwaltungshandelns darüber, ob die Leistungen bedarfsgerecht, qualitativ gut und zeitgerecht sowie in Art und Weise angemessen erbracht werden (Servicequalität). Sie sind eine wichtige Informationsgrundlage insbesondere da, wo keine marktähnlichen Reaktionen zu erwarten sind, Qualität, Service und Wirkungen also nur über Kundenbefragungen ermittelt werden können." (Quelle: Online-Verwaltungslexikon)

Zum Konzept eines Kommunalen Steuerungsmodells (KSM) sagt die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt):

Dem KSM liegt das Selbstverständnis einer partizipativen, kooperativen und vernetzten Bürgerkommune zugrunde. Kernelemente des KSM sind unter anderem:

  • die Stärkung einer strategischen und wirkungsorientierten Steuerung,
  • die Betonung der Führungsverantwortung kommunaler Entscheidungsträger,
  • eine konsequente Verknüpfung von ganzheitlicher Planung und Haushaltsentscheidungen
  • sowie eine Verbesserung der gemeinsamen Zielorientierung von politischen Entscheidungen und Verwaltungshandeln.

(Übernommen von der Website der KGSt. Ausführlich der KGSt-Bericht 5/2013.)

Peer Review: Begutachtung im Rahmen der Evaluation oder der Qualitätssicherung durch (gleichgestellte) Fachkollegen ("peers"), d. h. externe, nebenamtlich tätige Fachleute, die von Fall zu Fall dafür gewonnen werden. Ein besonders flexibles, bei richtiger Verwendung aber auch besonders leistungsfähiges Verfahren zur Überprüfung und Weiterentwicklung eines Aufgabenbereichs. Mehr ...

 


 Quellen / Links

Literatur

Hübel, Christian (2014): Strategische Steuerung (lies: der Stadt Mannheim) (Folien auf dem Fachtag Change² am 24. November 2014). Online-Quelle

Färber, Gisela/Salm, Marco/Schwab, Christian (2014): Evaluation des Verwaltungsmodernisierungsprozesses "CHANGE2 " der Stadt Mannheim. Speyer (Speyerer Forschungsbericht 278). Online-Quelle / Zusammenfassung

Links zu weiteren Informationen

3 Millionen Euro gespart: Einspruch gegen Bauplanung hat Erfolg - langfristig spart Köln 100 Millionen Euro

Forderungen für eine leistungsfähige Gebäudewirtschaft

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