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Wirtschaftlichkeit

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Die Krux mit der Wirtschaftlichkeit

Köln müsste sparen, leistet sich aber immer noch systematisch falsche Kostenberechnungen. 

Köln ist weder arm noch sexy. Allerdings ist es dabei, seinen Reichtum aufzuzehren: sein "Eigenkapital" verringert sich schon seit mehreren Jahren um jährlich etwa 4 %, so wird es zunächst auch weitergehen.

Das müsste dazu führen, dass man konsequent auf Wirtschaftlichkeit achtet, also darauf, dass die Wirkungen, die man erreichen will, mit einem möglichst günstigen Nutzen-Kosten-Verhältnis erreicht werden. Dazu muss in jedem Einzelfall geprüft werden, 

  • was man für den ausgegebenen Euro erhält: ob der Nutzen den Aufwand rechtfertigt, oder auf andere Art und Weise mehr oder besseres zu erreichen ist, für die Stadt insgesamt, oder
  • ob man den gleichen Nutzen nicht auch mit weniger Aufwand erreichen kann. 
Dabei ist „Nutzen“ weit zu fassen. Irgend etwas möglichst billig zu bauen, hinterher dann hohe Bewirtschaftungskosten zu haben oder Nachteile für die Nutzer, ist die falsche Bewertung. „Nutzen“ ist die Gesamtheit dessen, was als Ergebnis für das Gemeinwohl entsteht, unter Berücksichtigung auch der negativen Folgen, die eintreten, und der Nachteile für andere öffentliche Belange (Gesamtwürdigung)

Typische Fehler: 

  • Es wird gespart, koste es was es wolle. Stellen werden gestrichen, obwohl dadurch Aufgaben liegen bleiben, sich die Arbeitsmenge sogar noch vergrößert, weil Antragsteller nachfragen, Widerspruch oder Untätigkeitsklage einreichen, andere Leistungen der Verwaltung leerlaufen, Arbeitskraft also vergeudet wird, oder Schäden in anderen Bereichen der Stadt entstehen,

  • oder umgekehrt: es wird investiert ohne den konkreten Nutzen zu prüfen. So sollten Schulbauten als Passivhaus gebaut werden, mit einem aufwendigen energetischen Standard, der 10 % mehr kostet und für das Klima kaum etwas bringt. 500 € hätte die Tonne CO2, die man einspart, die Stadt Köln gekostet. 10 € rechnet die europäische Kommission als Zielwert, also ein 50stel. Dass das so ist weiß man erst wenn man rechnet. Es wird aber gar nicht oder falsch gerechnet (siehe dazu "3 Millionen Euro gespart: Einspruch gegen Bauplanung hat Erfolg").

Entscheidungen über Bauvorhaben mit systematischen Fehlern

Die Frage der Wirtschaftlichkeit von Baustandards für Schulgebäude war hier durchdekliniert worden ("Sparen durch Absenkung der Baustandards?"). Auf grobe Fehler beim Kostenvergleich der unterschiedlichen Baustandards hatte ich 2013 den Rat gerade noch rechtzeitig hingewiesen, so dass die Vorlage der Verwaltung zurückgezogen werden konnte. Seitdem rechnet die Verwaltung anders, wie sie mitteilt (siehe Anlage 4 zur Ratsvorlage 2967/2012/1 und in späteren Bauvorlagen),  und spart dadurch insgesamt zweistellige Millionenbeträge (siehe "Einspruch gegen Bauplanung spart Köln langfristig 100 Millionen")

Allerdings wird immer noch nicht konsequent geprüft. Was in allen kompetenten Darstellungen über den Vergleich der Wirtschaftlichkeit von Alternativen nachzulesen ist (Quellen dazu) und von mir der Verwaltung im Workshop am 24.04.2013 erläutert und schriftlich dargelegt worden ist, wird zum Teil immer noch nicht beachtet, mit Konsequenzen für die Ergebnisse, das heißt falsche Beurteilung der Alternativen.

Es bringt nichts, Zahlen zu errechnen, deren Aussagekraft für die Entscheider in Politik und Verwaltung nicht nachvollziehbar und bewertbar sind. Wenn Kostenunterschiede in absoluten Beträgen ausgedrückt werden, ist das irreführend. Ein Kostenunterschied von 10.000 € klingt nur auf den ersten Blick eindeutig: bei Gesamtkosten von 1 Million Euro wäre das ein Unterschied von 1 % und läge innerhalb der Fehlergrenze. Denn genauer können diese Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen nicht messen. Die Alternativen sind also gleich "teuer". Dann ist nach anderen Unterscheidungsmerkmalen zu suchen, zum Beispiel beim Nutzen, dem Risiko, usw. Ergebnisse müssen also auf ihre Aussagekraft hin überprüft werden. 

Ergebnisse werden errechnet aufgrund von Annahmen über Zinshöhe, Preisentwicklungen, usw. Diese Annahmen müssen sorgfältig abgeleitet werden, und da, wo unterschiedliche Werte möglich sind, muss alternativ gerechnet werden (im Fachsprachgebrauch: es muss eine Empfindlichkeits-/Sensitivitätsanalyse gemacht werden). Denn bei Berechnungen für 25 Jahre und mehr können sie einen entscheidenden Einfluss auf das Ergebnis haben. 

Systematische Fehler bei der Gebäudetechnik für das neue Historische Archiv

Besonders kritisch ist die Prognose der Entwicklung der Energiepreise, die bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen von Bauvorhaben insgesamt oder der Gebäudetechnik immer von großer Bedeutung sind. Für die Gebäudetechnik des neuen Historischen Archivs kalkulierte man bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung über 25 Jahre mit Energiepreisen, die jedes Jahr 3 % steigen. Damit erreicht eine Variante, die hohe Investitionen erfordert, aber dafür wenig Energie (Gas, Strom) verbraucht, schnell einen - scheinbaren - wirtschaftlichen Vorteil. Nur ist die Annahme, dass sich die Energiepreise so entwickeln werden, nicht verantwortbar, jedenfalls nicht die einzig richtige Prognose. Die Ölpreise sind gerade auf einem historischen Tief, eine baldige Kehrtwende ist nicht zu erwarten, immer mehr Gasvorkommen werden erschlossen, Transportmöglichkeiten für Gas werden geschaffen, es wird also weltweit immer leichter verfügbar, damit steigt die Konkurrenz der Gasanbieter, und gleichzeitig streben wir weltweit eine Verringerung des Niveaus von CO2-Emissionen an, was die Nachfrage begrenzt. Das sind Daten, die allgemein bekannt sind. Genaueres sagt die wissenschaftlich fundierte Energiereferenzprognose, siehe unten: sie bestätigt, was wir bereits aus anderen Quellen wissen. Liegen die Varianten, die bei der Gebäudetechnik des Historischen Archivs verglichen wurden, nicht weit auseinander, so beruht das Ergebnis möglicherweise auf der problematischen Annahme der Entwicklung der Energiepreise.

Bei langfristiger Betrachtung (auf 25 Jahre oder länger) gilt dies übrigens auch für die Strompreise. Denn die garantierten Einspeisevergütungen auf hohem Niveau, die in der Vergangenheit gewährt worden sind, laufen aus, neue Anlagen erzeugen den Strom immer effizienter, so dass langfristig mit einer Entlastung bei den Strompreisen durch erneuerbare Energien zu rechnen ist. (Mehr dazu unten mit Übersicht über die langfristige Entwicklung).

Frischezentrum Marsdorf

Entsprechende Probleme gibt es auf bei dem Gutachten zum Frischezentrum Marsdorf. Hier waren den Gutachtern Rechenfaktoren von der Stadt vorgegeben worden, die zum Teil nicht plausibel sind, jedenfalls auch anders gewählt werden können, und deshalb eine alternative Berechnung erforderlich gemacht hätten, die aber fehlt. (Frischezentrum Köln-Marsdorf: Betriebswirtschaftliche Machbarkeitsstudie. Anlage 2 zur Ratsvorlage 2174/2014). Für die Energiepreise sind es ebenfalls 3 %, der Zinssatz wurde mit 3,25 % vorgegeben (S. 91 der Studie), ein ebenfalls problematisch hoher Wert: im Bundesbereich wird mit 1,3 % gerechnet (Rundschreiben des BMF vom 19.05.2015 , S. 2).

Dass die Verwaltung in ihrer Stellungnahme darüber hinaus den gemeinsamen "Erfahrungsbericht zur Wirtschaftlichkeit von ÖPP-Projekten" der Rechnungshöfe von Bund und Ländern, 2011 veröffentlicht, der eine Checkliste für die Prüfung von ÖPP-Vorhaben enthält, nicht erwähnt und offensichtlich auch nicht verarbeitet hat, ist nicht akzeptabel: eine solch kompetente Quelle darf nicht unbeachtet bleiben, zumindest hätte die Politik, die beraten werden soll, darauf hingewiesen werden müssen, um diese fachliche Expertise selbst verwenden zu können. Der Erfahrungsbericht der Rechnungshöfe weist auf zahlreiche Probleme hin, die bei der Bewertung der Machbarkeitsstudie zu berücksichtigen sind, und enthält grundsätzliche Empfehlungen für die Prüfung, ob Vorhaben besser in Eigenregie oder als ÖPP durchgeführt werden sollten. 

Transparenz nicht erwünscht?

Die Festlegungen der Rechenfaktoren ebenso wie die Regeln, nach denen die Verwaltung handelt und die Wirtschaftlichkeit von Alternativen beurteilt, sind im Internet nicht zu finden. Das ist absolut unverständlich: warum werden sie nicht allen in der Stadtverwaltung und in der Kölner Politik, aber auch der Stadtgesellschaft, zur Verfügung gestellt? Sind es Festlegungen, die so unwichtig sind, dass eine Veröffentlichung nicht angezeigt ist? Oder will man im Gegenteil verhindern, dass sie diskutiert und kritisiert werden?

Burkhardt Krems, 08.08.2015


Inhalt

Entscheidungen über Bauvorhaben mit systematischen Fehlern ...

... z. B. bei der Gebäudetechnik für das neue Historische Archiv

Grundsätzliche Haushaltsentscheidungen ohne den Rat?

Transparenz nicht erwünscht?

Anmerkungen

 

Quellen / Links

Themen


 


Grundsätzliche Haushaltsentscheidungen ohne Rat: die "Spartenverrechnungspreise" der Gebäudewirtschaft

Die Gebäudewirtschaft berechnet den städtischen Nutzern, zum Beispiel der Schulverwaltung, keine Miete mehr, sondern „Spartenverrechnungspreise“. Sie ergeben 2-stellige Millionenbeträge an Einnahmen der Gebäudewirtschaft, gleichzeitig prägen sie die Finanzsituation der Nutzer, zum Beispiel der Schulverwaltung. Die Festlegung des Rechenverfahrens ist aber nicht durch den Rat erfolgt. Es handelt sich um eine grundsätzliche Haushaltsentscheidung, die nicht am Rat vorbei getroffen werden kann, die ihrer Bedeutung wegen vielmehr dem Rat vorbehalten ist.

Wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung müsste außerdem das Rechnungsprüfungsamt dazu Stellung nehmen, bevor Ausschüsse und Rat dieses Thema behandeln.

Burkhardt Krems, 07.08.2015


Die Rolle des Rechnungsprüfungsamtes (RPA)

Grundsatzentscheidungen werden nicht geprüft, zum Beispiel der Baustandard (Grundsatzentscheidung am Bauvorhaben Grundschule Fühlinger Weg: gesetzlicher Standard nach EnEV oder Passivhausstandard), Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bzw. Gutachten werden nicht geprüft: ÖPP-Gutachten zum Frischezentrum Marsdorf, Wärme- und Kälteversorgung des Historischen Archivs. Die in diese Bewertungen eingehenden Rechenfaktoren (Zinssatz, jährliche Steigerung der Energiebezugspreise usw.) werden nicht geprüft. 

Dabei hat der Rat dem RPA die umfassende Prüfzuständigkeiten für Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung übertragen, wie es § 103 Abs. 2 GO ermöglicht:

(2) Der Rat kann der örtlichen Rechnungsprüfung weitere Aufgaben übertragen, insbesondere

1. die Prüfung der Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit 

Diese umfassende Kompetenz zur Prüfung der Wirtschaftlichkeit wird nicht genutzt.
Burkhardt Krems, 07.08.2015

Stellenplan: fehlende Wirtschaftlichkeitssteuerung

Im Stellenplan fehlen Hinweise auf die Auswirkungen der Veränderungen auf den Ergebnishaushalt: Wegfall von Überstundenvergütungen, von extern vergebenen Dienstleistungen, zusätzliche Erträge, Einsparungen bei anderen Aufwandsarten, also in anderen Bereichen der Verwaltung, usw. Damit fehlen wesentliche Informationen, um die Wirtschaftlichkeit der Stellenbewilligungen beurteilen zu können.

Erforderlich ist die Verknüpfung des Stellenplans mit dem allgemeinen Haushalt: nicht die Stellenzahl ist wichtig, die Netto-Aufwendungen, die für die Aufgabenerledigung entstehen, sind es. 

Erst damit wird der Kerngedanke des Neuen Kommunalen Rechnungswesens (NKR) umgesetzt und das Wirtschaftlichkeitsgebot beachtet: es geht um den Ressourcenverbrauch, und zwar nicht isoliert betrachtet, sondern im Gesamtsystem der Verwaltung.

Burkhardt Krems, 07.08.2015


Anmerkungen

Zur Energiepreisentwicklung

Energiepreisentwicklung nach der Energiereferenzprognose im Auftrag des Bundeswirtschaftsministeriums (Prognos AG u. a. 2014: 70): 

Danach erreicht der Strompreis 2025 sein Maximum, um dann wieder abzunehmen. 2040 - also in 25 Jahren - erreicht er das Ausgangsniveau des Jahres 2011. 

Bei dieser Prognose steigt der Erdgaspreis für Haushalte von 3,2 Cent/kWh 2011 auf 5,8 Cent/kWh (Daten auf S. 73 der Studie), was einer jährlichen Preissteigerung von 1,5% entspricht. Die Stadt Köln rechnet aber mit 3%.

Die Prognose ist nicht verbindlich, sondern mit den unvermeidlichen Prognoseunsicherheiten behaftet. Aber die von der Stadt bisher angenommene Preissteigerung von 3% sollte nicht als alleinige Grundlage für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit verwendet werden. Denn woher sollte die bessere Sachkompetenz der Stadtverwaltung kommen? Und im Übrigen gilt: wenn - unvermeidlich - mehrere Entwicklungen möglich sind, müssen die alternativen Entwicklungen durch eine Sensitivitätsanalyse transparent gemacht werden. Angesichts der Prognoseunsicherheiten ist jedenfalls die Aussage, eine der untersuchten Varianten sei etwa 8 % günstiger, nicht zulässig.

Burkhardt Krems, 08.08.2015


 Quellen / Links

Literatur

Siehe die folgenden Quellensammlungen:

Links zu weiteren Informationen








Anmerkungen

 

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Themen


 

 






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